대학 구조개혁 추진, 현황과 과제
한석수 / 교육부 대학지원실 실장 싸이월드 공감
정부는 지난 1월 ‘대학 교육의 질 제고 및 학령인구 급감 대비를 위한 대학 구조개혁 추진계획’(이하 구조개혁 계획)을 발표하여 2023학년도까지 대학 입학정원을 16만 명 감축하고, 대학 특성화와 교육의 질을 높일 수 있는 새로운 대학평가체제를 도입할 것이라고 밝혔다. 이에 따라 그간에 새로운 대학평가체제를 도입하기 위해 공청회를 두 차례 실시하고 지속적으로 대학과 대학협의체의 의견을 수렴하였다. 그 결과 2014년 12월 23일 ‘2015년 대학 구조개혁 평가 기본계획’을 확정·발표하였다. 이 글에서는 지난 1월에 발표한 대학 구조개혁 추진계획의 주요 내용을 간략히 살펴보고, 발표 이후 현재까지 추진되어온 대학 구조개혁 평가방안 수립 과정과 최종 방안에 대해 설명하고자 한다.
Ⅰ. 대학 구조개혁 추진 필요성 및 경과
우리나라는 2013년 기준 합계출산율(여성 1명이 평생 낳을 것으로 예상되는 평균 출생아 수)이 1.187명으로 세계 합계출산율(2015년 2.53명, 통계청)에 비해 턱없이 부족한 상황으로 인해 학령인구가 급감할 것으로 전망된다. 2013학년도 고교 졸업자 수는 약 63만 명인데, 10년 뒤인 2023학년도에는 고교졸업자 수가 40만 명으로 급감할 것으로 예측되어, 2013학년도 대학 입학정원(약 56만 명) 대비 16만 명이 충원되지 못할 것으로 예상된다.
이러한 대입 자원의 급감은 우리 고등교육 전체에 영향을 줄 것으로 보인다. 우선적으로는 지방대학·전문대학이 학생 충원에 어려움을 겪겠지만, 이는 곧 수도권 대학의 대학원 위기로 이어져 고등교육 생태계 전반을 황폐화시킬 수 있기 때문이다. 지방에 소재한 대학은 교육기관으로서의 역할뿐만 아니라 일자리 창출, 산업인력 양성·공급, 지역문화 형성 등 소재 지역에서 다양한 역할을 하고 있다는 점을 고려할 때 대학의 위기는 지역의 위기로 직결될 가능성도 높다. 이러한 외적인 변화에 못지않게 중요한 변화는 날로 높아지는 대학교육의 질 제고에 대한 사회적 요구이다. 특히, 반값 등록금이 도입되면서 국민 혈세가 부실대학의 연명수단이 되어서는 안 된다는 요구 역시 높아졌다. 즉, 각종 대학평가가 있으나 여전히 대학교육에 대한 체계적인 질 관리체제는 부재하다는 인식 하에 경쟁력이 떨어지는 대학의 경영개선은 유도하면서, 대학 전반의 교육수준 개선을 도모할 수 있는 새로운 평가체제 등 제도적 기반이 요구되고 있다.


이에 따라 정부에서는 지난 해 10월 박근혜정부 고등교육 정책의 밑그림이라 할 수 있는 「고등교육 종합발전 방안」을 수립하면서, 대학 구조개혁과 평가체제에 대한 기본방향을 설정한 바 있다. 즉, ‘획일적 정량평가를 극복하는 맞춤형 대학평가 체제를 구축하고, 교육 수요자 관점에서 부실대학은 확고히 정리하되, 나머지 대학의 특성화 발전을 유도하는 방식의 구조개혁을 추진’하기로 하였으며, 교육부에서는 2013년 하반기 구조개혁의 필요성과 구체적인 추진방안에 대해 정책연구를 실시하면서 동시에 40회 이상의 의견수렴을 추진하였다. 특히, 대학현장뿐만 아니라 산업·경제계, 관련 정부부처 등에 대해서도 의견수렴을 실시함으로써 구조개혁에 대한 범사회적 공감대를 형성하고자 노력하였던 것이다.
Ⅱ. 대학 구조개혁 추진계획 주요 내용
지난 1월 29일 발표된 대학 구조개혁 계획은 다음과 같은 세 가지의 기본방향에 따라 마련되었다. 첫째, 전체 대학을 대상으로 평가를 실시하여 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학을 대상으로 정원감축을 실시한다. 둘째, 대학 특성화와 교육의 질 제고가 가능한 새로운 대학평가체제를 도입한다. 셋째, 지속적·체계적 구조개혁을 위해 법적·제도적 기반을 구축한다.
1. 평가결과에 따른 정원감축 실시
정부에서는 2014년 이후 대학 입학자원 규모1)를 고려하여 2023학년도까지 대학입학정원 16만 명을 감축하고, 우선적으로 2017학년도까지는 4만 명을 감축할 계획이다. 정원감축은 구조개혁 기간(2014~2022)을 3주기로 나누어 주기마다 모든 대학을 평가하고 평가등급에 따라 최우수 등급을 받은 대학2)을 제외한 모든 대학에 대해 차등적으로 감축하는 방식으로 진행되도록 마련하였다.
정원을 감축할 때, 대학과 전문대는 설립목적과 평가기준이 다르다는 점을 감안하여 우선 1주기(’14~’16) 정원감축 시에는 현재의 정원비율 수준(63:37)에서 대학과 전문대학을 구분하여 정원을 감축(대학 25,300명, 전문대 14,700명)하고, 교육대학과 한국교원대학교는 별도의 평가를 통해 구분하여 정원을 조정하게 된다.
2. 대학교육의 질 제고를 위한 새로운 대학평가체제 도입
기존의 정부재정지원 제한대학 평가는 정량지표로 상대평가를 하도록 설계되어 대학 간 무한경쟁을 양산하고, 대학의 자원이 평가에 활용되는 일부 정량지표값을 개선하는데 집중되는 문제점이 있다고 지속적으로 제기되어 왔다. 이에 기존 정량지표 위주의 대학평가에서 정량지표와 정성지표를 병행하여 평가하고 절대평가 방식으로 전면 개편하는 방향을 제시하였다.


새로운 평가는 모든 대학을 대상으로 절대평가를 실시하고 결과에 따라 5등급으로 분류하여, 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학에 대해 등급별로 차등적 정원 감축 등 구조개혁 조치를 실시하기로 하였다. 등급별 구조개혁 조치는 입학정원 감축, 정부 재정지원사업 참여 제한, 국가장학금 미지급, 학자금 대출 제한, 자발적 퇴출 유도 등으로 이루어지며, 2회 연속으로 ‘매우 미흡’ 등급을 받을 경우 퇴출조치가 이루어진다는 것이다. 등급별 구조개혁 조치는 아래 표와 같다.
구조개혁 평가는 구조개혁 추진기간(’14~’22)을 3주기3)(1주기 3년)로 나누어 각 주기 내 모든 대학을 평가하고, 평가방식은 정량평가와 정성평가를 병행하되, 대학운영 전반과 교육과정에 이르는 모든 영역4)을 평가하여 대학교육의 질을 높일 수 있도록 한다는 내용이다. 평가지표와 지표별 반영비율 등은 국내·외 대학평가 지표분석, 의견수렴 등 정책연구를 거쳐 개발하되, 최종 확정은 사회 각계의 인사가 참여하는 대학평가위원회의 심의를 거쳐 결정한다는 것이다.
3. 지속적 구조개혁을 위한 법적·제도적 기반 구축
대학평가를 실시한 후 평가결과에 따른 정원감축 등 구조개혁 조치를 위해서는 근거 법률의 제정이 필요하다. 아울러 평가에 따른 정부 주도의 정원감축 외에 사립대학의 원활한 구조개혁을 위해서는 자발적인 퇴출경로 역시 마련될 필요가 있어 근거 법률안 마련을 추진한다는 것이다. 또한 법률안에는 대학구조개혁위원회의 구성과 운영, 대학 평가 및 구조개혁 조치에 관한 사항 외에도 인수합병, 정원감축에 따른 재산 및 회계 특례5), 해산 및 잔여재산의 귀속 특례, 평생교육기관으로의 전환 등 자발적 퇴출경로 마련, 통·폐합 및 해산 대학 재학생의 보호에 관한 사항 등이 담기도록 할 예정이었다.
Ⅲ. 대학 구조개혁 방안 추진 현황
1. 대학 구조개혁 평가방안 마련 경과
대학 구조개혁을 위한 평가지표를 개발하기 위해 지난 4월부터 9월까지 정책연구를 진행하였다. 정책연구진은 수도권·지방, 대학 규모 등을 감안하여 연구책임자 1명 외에 대학 8명, 전문대학 5명, 산업계 2명 등 총 16명으로 구성되었다.
정책연구진에서 개발한 평가지표는 9월 30일 1차 공청회를 통해 대학과 일반에 공개되었다. 정책연구진은 대학의 여건, 개선 노력 등을 함께 평가할 수 있도록 정량지표와 정성지표를 함께 활용하고, 절대평가를 통해 교육의 질을 측정하는 등 기본원칙에 따라 평가지표 초안을 마련하였다. 정책연구진은 학생·학부모 등 일반 국민의 관점에서 ‘좋은 대학이란 무엇인가’에 대해 정의하고, 교육의 질 제고라는 측면에서 핵심 질문을 도출하였다. 이러한 핵심 질문에 기초하여 대학 운영, 교육과정 등 전반적인 교육의 질을 평가할 수 있도록 지표를 구성하였다. 이에 따라 좋은 대학이란 ‘대학의 설립이념과 교육목표에 따라 학생을 선발하여 좋은 교육을 위한 충분한 여건을 갖추고 질 높은 교육을 제공하며 개인과 국가·사회 발전에 기여하는 대학’이라고 정의하고 질문을 다음과 같이 설정하였다. 이에 따라 평가영역은 대학의 중장기 발전계획 및 학생 선발, 교육과정, 학사 관리, 학생 지원, 대학 여건(시설, 인력, 재정), 교육 성과, 교육 만족도, 사회 기여, 특성화 등 총 11개 영역으로 구성하고 36개의 지표를 개발하였다. 1차 공청회 이후 교육부는 대학의 의견을 수렴하고, 대교협 및 전문대교협 등 대학협의체의 의견을 다양하게 수렴하였다. 이때 제기된 대학 및 대학협의체의 주요 의견은 다음과 같이 요약할 수 있다.


• 모든 대학에 대해 세부적 부분까지 평가하는 것은 대학의 자율성이 위축되는 측면이 있어 바람직하지 않기 때문에 기본적인 여건을 갖추고, 교육에 대한 엄격한 관리와 충분한 지원을 통해 가시적 성과를 보이는 대학에 대해서는 평가부담을 완화할 필요가 있다.
• 1차 공청회에서 공개된 지표수는 지나치게 많고 세부적이어서 대학의 평가부담이 과도할 우려가 있고, 특히 전문대학의 경우, 전문대 특성에 맞는 평가지표로 간소화하여 전체 대학을 평가하는 것이 필요하다.
• 평가결과가 정원감축과 연계되므로 정성평가는 공정성·객관성 확보가 어렵다는 점에서 핵심적 정량평가 위주로 평가할 필요가 있다.
• 기존 정부재정지원 제한 대학 평가와 달리 설립, 소재지 등 대학의 특성 및 대학 교육의 질이나 노력을 반영할 필요가 있다.


이에 따라 대학 및 대학협의체의 의견을 적극 수용하여 2014년 11월 11일 개최된 공청회에서 발표한 평가방안의 기본방향은 다음과 같이 설정하였다. 우선 대학 및 전문대학의 특성을 고려하여 대학의 자율성을 보장하고, 평가부담을 완화하면서도 구조개혁 평가의 취지를 살릴 수 있는 방안을 마련하였다. 대학의 경우에는 단계평가 방식을 적용하여 1단계로 충분한 여건을 갖추고, 자율적으로 교육에 대한 관리와 학생에 대한 지원이 이루어지는 대학은 지나치게 세부적 부분에 대한 평가를 지양하고, 교육 여건이나 관리가 부족한 대학에 대해서만 중장기 발전계획, 교육과정 운영, 특성화 계획 등을 추가로 평가한다. 전문대학의 경우에는 전체 대학에 대해 고등직업교육기관이라는 특성에 맞는 지표 위주로 평가하되 일반대학처럼 단계평가를 하지 않고 한 번에 평가하도록 하였다. 또한 평가부담을 완화하기 위해 지표수를 축소하고 평가지표의 객관성, 공정성을 제고하는 방안을 모색하였다. 그러기 위해 정량지표의 경우에는 대학의 특성, 개선을 위한 노력의 정도 등 정성적 요소를 고려하도록 하였다. 예를 들어 취업률의 경우에는 권역별로 구분하고 계열별, 성별을 고려하여 평가하며 최근 3년간의 개선도를 반영하되, 인문·예체능·종교계열은 제외하도록 하였다. 전임교원 확보율의 경우에는 국공립 대학과 사립 대학을 분리하여 평가하고 전임교원의 보수수준과 전임교원 확보율 개선도를 반영하도록 하였다. 또한 정성지표의 경우, 관련 제도의 유무와 함께 제도 운영 과정 및 결과, 결과에 따른 실적 및 피드백 등 객관적 결과물에 기초하여 체계적인 노력을 평가하도록 한다. 예를 들어, 학생 학습역량 지원을 평가하기 위해 ① 지원 프로그램 유무 → ② 프로그램 참여 학생 수 및 비율 → ③ 지원을 통한 성과 및 실적(프로그램이 목적하는 학습역량의 상승 여부 등) → ④ 성과 분석을 통한 프로그램의 개선 실적의 정도를 평가하는 것이다.


이러한 기본방향에 따라 마련한 2차 공청회 안의 주요 내용을 설명하면 다음과 같다.
먼저 대학의 경우에는 단계별 평가를 도입하여 1단계 평가에서는 전체 대학을 대상으로 평가한 뒤, 그룹 1과 그룹 2 대학으로 구분하고 그룹 1대학은 A·B·C 등급 대학을 결정하게 된다. A등급 대학은 교육여건 지표 모두에서 만점을 받고 나머지 지표에서는 각 지표별 만점의 80% 이상을 획득해야 한다. 그룹 1대학에서 A등급을 제외한 B·C 등급 대학은 점수에 따라 대학구조개혁위원회의 심의를 거쳐 결정하게 된다. 정량지표의 점수는 절대평가 방식을 도입하여 만점수준(교사확보율은 100%, 취업률은 권역별 평균값, 기타 지표는 전국 평균값)을 정하고 대학별 지표값과 비교하여 감점해 나가는 방식이고, 정성지표는 5척도로 평가위원들이 정성적으로 평가하여 점수를 부여하게 된다. 아울러 2단계 평가는 그룹 2대학을 대상으로 정성평가를 추가로 실시하여 1단계 점수와 합산하여 점수를 산정하고 점수에 따라 D·E등급을 대학구조개혁위원회 심의를 거쳐 결정한다.
전문대학의 경우에는 단계별 평가없이 한 번만 평가하여 A등급에서 E등급까지 5등급을 결정한다. 평가지표는 전문대학의 특성을 반영하여 정량지표와 정성지표로 구성하고, 일반대학 점수산출 방식과 동일하게 산정한다.
2. 최종 대학 구조개혁 평가방안 주요 내용
2차 공청회 이후 대학의 의견을 추가로 수렴하였고 그 의견을 바탕으로 최종 평가방안을 확정하였는데, 2차 공청회 안과 달라진 점과 최종안의 특징을 설명하면 다음과 같다.
2차 공청회 안과 달라진 점은 일부 지표가 추가되고 평가방식이 변경되었다. 먼저, 대학들이 취업률 성과도 중요하지만 대학에서 취업률 제고를 위해 어떻게 노력하고 있는지도 평가되어야 한다는 의견을 수용하여 취·창업지원 지표가 추가되었다. 또한 전문대 평가에서 특성화 지표를 추가하여 대학이 나름의 강점을 가지고 대학을 특성화하는 점에 대해 충분히 피력할 수 있도록 하였다. 아울러, 학생 충원율에서는 수도권/비수도권을 구분하여 평가하기로 하였다. 이는 고교졸업생 수와 대학의 입학정원을 비교했을 때 수도권은 고교졸업생 수가 많고, 비수도권은 입학정원이 많다는 구조적 차이를 반영한 것이다. 추가로 시간강사의 보수수준을 반영하였다. 시간강사가 대학교육의 3분의 1 이상을 담당하고 있는 현실에서 양질의 시간강사를 확보하여 교육의 질을 제고할 필요가 있다는 의견에 따라 반영하게 되었다.


최종 평가방안의 특징을 살펴보면 다음과 같다.
먼저 정량지표와 정성지표를 함께 활용하여 정량지표에서는 파악하기 어려운 학사관리, 학생지원, 교육 수요자 만족도 관리 등 학생에게 제공되는 교육의 질을 제고할 수 있도록 하였다.
둘째, 대학의 여건이나 특성을 반영하여 평가의 공정성 및 객관성을 확보하도록 하였다. 즉, 전임교원 확보율 및 교육비 환원율은 국공립 대학과 사립 대학을 구분하여 평가하고 학생 충원율은 수도권과 비수도권을 구분하며, 취업률은 권역별, 계열별, 성별을 고려하여 평가하도록 하여 대학의 특성을 반영하도록 하였다.
셋째, 대학 간 소모적 경쟁을 방지하기 위해 정량지표에 대해 절대평가 방식을 도입하였다. 즉 기존 대학평가는 상대평가를 함으로써 무한경쟁이 될 수 밖에 없어 대학의 물적·인적 자원이 정량지표를 개선하는데 집중되어 자원배분의 왜곡을 초래한다는 지적이 지속적으로 제기되었다. 이를 개선하기 위해 지표별 전국 평균수준을 만점수준으로 정하여 대학이 정량지표 개선에 관심을 갖기보다는 교육의 질을 제고하는데 노력을 더욱 기울이도록 하였다.
대학에 대한 구체적인 평가지표 및 배점은 다음과 같다.
한편, 교육부는 대학 구조개혁 평가에 따른 구조개혁 조치와 병행하여 새로운 고등교육 수요를 창출하여 입학자원 감소에 따른 지방대학의 위기를 완화하는 정책을 추진할 예정이다. 즉, 대학의 국제적 역량 제고를 통한 우수 외국인 유학생 유치, 평생·직업교육 기능 확대를 통한 성인학습자 수요 흡수, 전문대학과 폴리텍 간 협업을 통한 기능인력 양성기능 확대, 기업의 교육훈련 흡수 등 수요창출을 위한 정책을 적극적으로 추진할 예정이다.
3. 대학 구조개혁 관련 입법 추진상황
대학 구조개혁과 관련된 법률안은 지난 4월 30일 국회 김희정 의원이 「대학평가 및 구조개혁에 관한 법률안」을 국회에 제출하였다. 이에 따라 정부는 별도의 법률안을 마련하지 않고 동 법률안이 국회를 통과할 수 있도록 노력하고 있다. 그러나 동 법률안은 국회 교육문화체육관광 상임위원회에 아직 상정도 되지 못하고 있다. 대학 구조개혁 평가의 결과에 따라 차등적인 정원감축과 대학의 자발적 퇴출 등을 위해서는 근거 법률의 제정이 필수적이다. 또한 대학의 입학정원 감축으로 더 이상 대학운영이 어렵다고 판단되는 대학이 자발적으로 퇴출할 수 있는 기회를 주어 학생의 학습권 보호를 위해서라도 동 법률안의 통과가 시급하다. 교육부는 국회와 긴밀하게 협의하면서 동 법률안의 조속한 통과를 위해 노력하고 있다.
4. 향후 추진계획
이번에 확정된「2015년 대학 구조개혁 평가 기본계획」을 각 대학에 안내하기 위한 설명회를 개최한 후, 각 대학은 안내받은 평가지표 및 작성서식을 참고하여 자체평가 일정에 착수할 것이다. 각 대학은 2015년 3월 말까지 자체평가를 실시하며, 서면·현장 평가 및 이의신청 절차 등을 거쳐 2015년 8월 중으로 평가결과를 확정할 예정이다. 한편, 많은 대학에서 법률 제정이 되지 않았는데 구조개혁 평가를 하는 것은 타당하지 않다는 의견이 있다. 대학의 정원감축 및 퇴출 등 구조개혁 조치를 위해서는 그 근거가 되는 법률 제정이 반드시 필요한 것은 사실이다. 그러나 대학 구조개혁 평가는 대학교육의 질을 제고하고 재정지원의 효율성을 제고하기 위해 필요하다. 따라서 구조개혁 평가를 실시하면서 법률 제정 노력도 병행해 나갈 것이다.
Ⅳ. 마치는 말
교육부문에서는 시장기제가 잘 작동되지 않으며, 학령인구의 급감에 대비하려면 사전적·체계적 정책 개입이 불가피한 측면이 있다는 점은 주지의 사실이다. 과거에는 지방에도 명문대가 건재했으나, 현재는 대학의 역량과 교육의 질보다 대학의 소재지(수도권)와 과거 명성에 의해 대학의 존립이 좌우되는 현실이기 때문이다. 매년 발생하는 미충원의 90% 이상이 지방대 소재 학교이며, 그 중에서도 전문대가 절반 이상으로, 방치할 경우 지방소재 대학의 어려움이 가중되고, 중견기술인력의 공급에도 큰 차질이 예상된다. 지방대의 위기는 수도권 대학원에도 영향을 미치는 등 고등교육 생태계 전체를 위협할 수 있다. 아울러, 시장 논리 하에 1996년에 도입된 대학설립준칙주의에 따라 대학 신설 및 정원 증원이 이루어졌으나, 경쟁에 의한 퇴출·감원 효과는 나타나지 않는 등 시장기제 작동이 미흡한 실정이다. 이에 따라 교육부는 대학특성화 사업(CK-Ⅰ,Ⅱ)을 활용하여 학령인구 감소에 대비한 정원감축 및 사회적 변화를 수용한 학사구조 개편 등 대학의 체질 개선을 지속적으로 유도하고 있다. 대학이 국내적 사회변화를 수용하는 것도 중요하나 글로벌 시대에 국제사회를 선도하는 인재를 양성하기 위해서는 국제적 경쟁력을 갖추어야 한다. 국내 대학끼리 경쟁하는 구도에서 벗어나 세계적 학문흐름과 국제적 미래 변화를 수용할 수 있는 체질로의 구조개혁이 필요하다. 교육부는 대학이 구조개혁을 통해 대학의 강점분야로 체질을 개선하여 국제적 경쟁력을 갖출 수 있도록 지속적인 지원 정책을 추진해 나갈 것이다. 교육부는 두 차례의 공청회를 거치면서 대학과 대학협의체의 의견을 충분히 수렴하고, 대학 평가담당자의 의견도 수렴하였다. 이렇게 수렴된 의견을 폭넓게 수용하여 평가방안을 확정하였다. 대학의 의견을 충분히 수렴한 만큼 대학평가의 수용성이 높을 것으로 기대된다. 대학 구조개혁은 더 이상 미룰 수 없는 시대적 과제이다. 대학 구조개혁의 필요성에 대해서는 사회적 공감대가 충분히 형성되어 있고, 대학사회도 수용하고 있다고 본다. 교육부가 대학사회의 의견을 수렴하여 대학이 수용가능한 평가방안을 마련한 만큼 대학 구조개혁에 관한 법률이 제때 마련되는 것이 중요하다. 아울러, 대학은 구조개혁의 대상이 아니라 대학의 경쟁력 강화를 위한 방안이 무엇인지 스스로 진지하고 치열하게 고민하면서 대학교육의 질 제고를 위한 개혁을 주도하는 구조개혁의 주체로서 나서야 할 것이다. 그리고 사회 각계에서는 대학 구조개혁이 연착륙될 수 있는 관심과 지원이 필요하다.
1) 미충원 예상규모(천명) : 38.3(’17) → 88.2(’20) → 160.8(’23) → 162.9(’26)
2) 최우수 등급을 받은 대학의 경우에는 재정지원사업과 연계하여 자율적으로 감축할 수 있도록 유도한다.
3) 1주기(’14-’16) , 2주기(’17-’19), 3주기(’20-’22)
4) 예시) 대학발전계획, 학사운영, 교직원, 학생선발 및 지원, 교육시설, 대학(법인) 운영, 사회공헌, 교육성과 등
5) 정원감축에 따른 기준 초과 유휴 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 용도변경 허용 등
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