박근혜정부 교육분야 예산과 교육공약 이행 전망
송기창 / 숙명여자대학교 교육학과 교수 싸이월드 공감
Ⅰ. 서론
박근혜 대통령은 제18대 대통령 선거운동 기간 중에 「세상을 바꾸는 약속, 책임 있는 변화」라는 새누리당 정책공약집에서 25가지의 교육공약을 발표한 바 있다. 이와 관련하여 교육부는 2013년 3월 28일 대통령에게 '행복교육, 창의인재 양성'이라는 교육부 2013년 국정과제 실천계획을 보고하였고, 기획재정부는 2013년 5월 31일 국무총리 주재로 국가정책조정회의를 열어 '박근혜정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획('공약가계부')'을 발표하고 공약이행 의지를 천명한 바 있다. 교육공약 중에는 '제도 개선'과 같이 재정지원 없이 가능한 것도 있지만, 대부분의 교육공약들은 재정지원을 필요로 한다. 따라서 예산안을 분석하고, 재정수입을 전망해 보면 공약의 이행가능성을 어느 정도 가늠해볼 수 있을 것이다. 2013년 예산에 일부 공약사업이 반영되기는 했지만, 박근혜정부의 공약사업이 본격적으로 반영된 예산은 2014년 예산안이다. 따라서 2014년 교육예산안을 분석한 후, 교육공약의 이행가능성을 전망해 볼 필요가 있다.
Ⅱ. 2014년 교육부 예산안 개요
교육부가 배포한 2014년도 교육부 예산안 보도자료(2013.9. 26.)에 의하면, 2014년도 교육부 세출예산 규모는 2013년 53조 8,264억 원보다 5,397억 원이 늘어난 54조 3,661억 원으로, 유아 및 초·중등교육 예산 41조 4,589억 원(지방교육재정교부금 41조 2,932억 원 포함), 고등교육예산 8조 4,556억 원, 평생·직업교육예산 5,307억 원 등이다.

유아 및 초·중등교육 예산은 2013년 41조 2,286억 원과 비교하여 2,303억 원(0.6%)이 늘었으며, 내국세의 20.27%와 교육세 전액으로 확보되는 지방교육재정교부금은 정부의 부동산 경기 활성화를 위한 취득세(지방세) 인하와 이에 따른 지방자치단체 세수 결손분 보전을 위하여 부가가치세(국세)의 3%를 지방소비세로 보전하기로 하고, 내국세 수입 증가율이 둔화됨으로써 2013년보다 2,313억 원(0.6%) 늘어나는데 그쳤다. 교육부는 지방자치단체의 취득세수 감소분 보전 등에 따라 발생하는 지방교육재정교부금 결손액(지방소비세 재원인 부가가치세의 5%를 2014년에는 3%p 인상하여 8%로 조정할 계획이어서 부가가치세 3%의 20.27%인 약 4,000억 원의 교부금 결손이 생김)은 「지방교육재정교부금법」 개정 등을 통해 지방자치단체 일반회계 전입금을 확대하여 보전할 계획이라고 밝히고 있다.

교육부는 지방교육재정교부금 등을 활용하여 주요 정책과제인 3~5세 누리과정, 초등 돌봄교실, 중학교 자유학기제 도입, 일반고 교육역량 강화 등 꿈과 끼를 키우는 학교교육 정상화에 우선 투자할 예정이라고 밝혔다. 학교 내 돌봄 기능 강화를 위해, 2014년부터 초등 1, 2학년 학생들을 대상으로 돌봄 교실을 확대 제공할 예정이며, 아울러 일반고에서 학교별 특성을 살린 다양한 교육과정을 운영할 수 있도록 교육과정 개선지원비를 지원할 계획이고, 유아단계에서의 교육기회를 보장하기 위해 2013년부터 3~4세까지 확대·적용한 누리과정도 계속 지원할 방침이라는 것이다. 고교 무상교육은 2014년 예산에 반영되어 있지 않지만 임기 내 완성을 목표로 추진할 계획임은 밝히고 있다. 교육부는 지방교육재정 운용을 지원하기 위하여 지방교육재정 세출구조조정, 특별교부금(국가시책사업)의 우선순위 조정 등을 통해 필수적으로 소요되는 재원을 최대한 확보할 예정이라고 밝혔으나, 구체적인 방안을 내놓은 것은 아니다.

고등교육예산은 2013년 대비 8,909억 원(11.8%) 증액한 8조 4,556억 원을 편성하였으나, 증액분의 상당 부분이 장학금 관련 예산이다. '국가장학금'은 2013년보다 4,100억 원(14.8%) 늘어난 3조 1,850억 원을 편성하였고, 소득연계 맞춤형 반값등록금은 당초 계획 2014년보다 1년 늦춰 2015년까지 완성하겠다고 하였으며, 셋째아이 이상 대학 등록금 지원 예산으로 신입생분 1,225억 원이 반영되었고, 대학생 근로장학금 지원 사업은 512억 원이 늘어난 1,943억 원을 반영하였다.

이 외에도 BK21 플러스사업에 232억 원 증액된 2,973억 원, 대학교육 역량강화사업에서 학부교육 선도대학 육성사업(ACE)으로 239억 원이 분리되면서 145억 원이 줄어든 648억 원, 학부교육선도대학육성사업에 175억 원이 줄어든 573억 원, 고교교육 정상화 기여대학 지원 사업(입학사정관제도 도입 지원사업을 개편)에 15억 원 증액된 410억 원, 지방대학의 경쟁력 강화를 위한 지방대학 특성화 사업에 52억 원 감액된 1,931억 원, 국제협력 선도대학 육성 지원 사업에 8억 원 증액된 27억 원, 파리 국제대학촌 한국관 건립 사업의 조사·설계비로 20억 원을 반영하였다. 평생·직업교육은 특성화고 장학금 2,010억 원의 지방비 이관 등에 따라 전년보다 2,126억 원 감액된 5,307억 원을 편성하였다. 국가직무능력표준 학습모듈 개발 사업에 전년보다 86억 원 증액된 141억 원을, 특성화 전문대학 100개교 육성 사업에 129억 원이 늘어난 2,669억 원을, 행복학습지원센터 지원 사업에 19억 원을, 평생학습 포털 구축(온라인 평생학습 지원체제)에 13억 원을 반영하였다.
Ⅲ. 2013년 대비 예산규모 변화
지방교육재정교부금 증액분이 2,313억 원임에 비해 지방교육재정교부금을 포함한 유·초·중등교육 재원이 2,303억 원 증액되었으므로 유·초·중등교육 관련 국고보조금은 10억 원 삭감되었다는 것을 알 수 있다.

자세한 내역을 검토한 결과, 정부조직 개편에 따라 창의적 인재육성 등 5개 과학기술분야에서 이동한 신규사업 예산이 199억 원이므로 2013년에 비해 삭감된 유·초·중등교육 관련 국고보조금 규모는 209억 원이다. 평생·직업교육분야 국고보조사업으로 지원되던 특성화고 경쟁력 강화 지원(학비지원)사업(사업비 2,010억 원)이 종료되면서 교부금사업으로 이양되었으므로 교부금 증액분에서 그만큼 공제해야 한다. 따라서 국고보조금 삭감분 209억 원, 특성화고 학비지원 사업비 2010억 원을 고려하면, 실질적으로 2014년에 늘어나는 유·초·중등교육 재원은 94억 원에 불과하다. 물론, 지방소비세 확충과정에서 재원 조정을 통해 약 4,000억 원의 결손액이 지방자치단체 일반회계 전입금 형태로 보전될 것으로 전망된다.

고등교육 재원은 2013년 대비 8,909억 원이 증액된 것으로 발표되었으나, 과학기술분야로 지원되던 R&D 예산이 교육분야로 이동해 온 예산이 3,556억 원에 이르므로 순증액은 5,353억 원에 불과하며, 맞춤형 국가장학제도 기반 조성사업비로 증액된 5,560억 원을 제외하면 다른 고등교육재정사업비는 오히려 207억 원이 감액된 셈이다.
Ⅳ. 교육예산안에 반영된 교육공약
1. 유·초중등교육 관련 공약의 예산 반영
교육부가 지방교육재정교부금 등을 활용하여 주요 정책과제인 3~5세 누리과정, 초등 돌봄교실, 중학교 자유학기제 도입, 일반고 교육역량 강화 등에 우선 투자하겠다고 밝혔으나, 현재로서 시·도교육비특별회계 예산안은 집계되지 않았고, 집계된다 하더라도 예정 교부된 지방교육재정교부금을 바탕으로 예산안이 편성되고 특별교부금에 의한 사업비는 당초 예산에 편성되지 않기 때문에 공약사업이 얼마나 반영되었는지 알 수 없는 상황이다.

고교무상교육에 대한 예산은 2014년 예산에 반영되지 않을 것이 분명하며, 교육부가 지방교육재정교부금을 교부하면서 3~5세 누리과정, 초등 돌봄교실, 중학교 자유학기제 도입, 일반고 교육역량 강화 등에 예산을 반영하도록 요구하고 있다는 사실만이 밝혀진 상황이다. 매년 3조 원 이상 늘어나던 지방교육재정교부금이 전혀 늘어나지 않은 상황(지방소비세 확충에 따른 시·도세전입금 보전 예정액 약 4,000억 원 별도)에서 공약가계부에 반영된 3~5세 누리과정 지원과 온종일 돌봄교실 운영 등에만 1조 원이 추가로 소요되고 인건비 자연증가분(호봉승급분)이 6,000억 원에 이르는 상황에서 세출구조조정을 통해 공약사업이 제대로 반영될 지 의문이다.

시·도교육청들이 2014년도 예산을 편성하면서 어려운 상황이라는 사실은 누리과정 지원사업에서 단적으로 나타나고 있다. 모든 시·도교육청이 2014년에 대통령 공약으로 예정되어 있었던 사립유치원과 어린이집 원아에 대한 누리과정 지원단가 인상(22만 원→24만 원)이 보류하였고, 상당수의 시·도교육청이 지원사업비를 수요의 80%만 편성하고 나머지 20%는 2014년말에 정리 추경을 하면서 불용액으로 대체한다는 방침으로 알려지고 있다.
2. 고등교육 관련 공약의 예산 반영
고등교육관련 공약 중 WCU-BK21 후속사업, 국립대학 자원관리선진화시스템 구축사업, 사립대학 기숙사 융자지원 사업, 학자금 대출 이자율을 최근 5년간 평균 물가상승률 이하로 인하하여 실질 이자 부담 완화, 일반상환학자금 대출자의 군복무기간 이자 면제, 그리고 중소기업 취업 전제 희망사다리장학금 사업, 대학생 기숙사 확충 및 기숙사비 인하 등의 공약사항은 이미 2013년 예산에 신규사업으로 반영되었다. 2014년 교육예산안에 반영된 교육공약은 학부교육 선도대학 육성(ACE), 고교교육 정상화 기여 대학 지원, 국립대학 혁신 지원, 지방대학 특성화, 특성화 전문대학 100개교 육성 사업 등이다. 다음 <표 2>는 고등교육공약 관련 연도별 교육예산 변화를 정리한 것이다. <표 2>에서 보는 바와 같이, 대부분의 사업은 명칭을 바꾸어 신규사업인 것처럼 포장하였으며, 사업을 분리하거나 통합하였고, 2014년을 기준으로 보면 사업예산은 국가장학금만이 확실하게 증가하였고, 대부분의 사업비는 전년도보다 늘어난 경우에는 약간 늘었고, 공약사업으로 재포장하면서 오히려 사업비가 줄어든 경우도 있다. 교육계가 공약사업을 요구할 때, 두 가지 목적이 있다고 볼 수 있다. 하나는 해당 사업의 목적을 달성해야 한다는 요구와 다른 하나는 해당 사업을 통해서 고등교육 재정지원을 확대해달라는 요구다. 그런데 고등교육관련 공약이 반영된 예산안을 보면 대부분 사업 분리 또는 통합, 명칭변경을 통해 공약사업이 반영되었고, 신규사업으로서 사업비가 순증된 사업은 매우 드물다는 것을 알 수 있다.
Ⅴ. 교육공약의 이행가능성 전망
1. 유·초중등교육 공약의 이행가능성
2012년 시·도교육비특별회계 결산내역을 보면, 세입 결산액은 54조 9,341억 원으로, 대부분 중앙정부 이전수입과 지방자치단체 일반회계 이전수입으로 이루어져 있다. 2012년 이월금 수입은 4조 8,330억 원(순세계잉여금 2조 4,328억 원)으로, 2011년 5조 2,674억 원(순세계잉여금 2조 4,291억 원)에 비해 감소하는 추세를 보여주고 있으며, 세출 결산액과 비교해 보면, 지방채상환액을 제외하고 2013년으로 이월된 금액은 4조 4,193억 원(순세계잉여금 2조 408억 원)이다. 2012년 지방교육 재원의 88.2%(전년도 이월금을 제외하면 96.7%)가 국세 또는 지방세 수입을 기반으로 확보되는 재원이다. 고교무상교육이 시행될 경우, 1조 740억 원의 교수-학습활동 수입 대부분을 확보할 수 없어서 조세관련 수입비율은 더 높아질 것이다. 이월사업비 2조 4,002억 원, 순세계잉여금 2조 4,328억 원은 세입에 포함되어 있지만 엄밀히 말하면 세입이 아니므로, 불경기로 내국세 규모가 늘어나지 않는 상황에서 세목 신설이나 세율 인상 없이 세입을 늘릴 수 있는 유일한 대안은 지방채 발행 밖에 없다. 2012년 세출결산액은 인건비 29.9조 원(59.3%), 학교지원 11.9조 원(23.6%), 자산취득비 5.2조 원(10.4%), 물건비 1.5조 원(3.0%), 이전지출 1.0조 원(2.0%), 상환지출 0.9조 원(1.8%)으로 구성되어 있다. 상환지출의 경우, 인위적인 세출조정이 불가능하다고 보며, 이전지출(누리과정 지원비 포함)은 늘어나야 할 상황이기 때문에 검토대상에서 제외할 수밖에 없고, 물건비도 1.5조 원(3.0%)에 불과하기 때문에 조정의 여지가 적으며, 설령 조정이 가능하다 하더라도 교육복지공약 재원 마련에 실질적인 도움이 되지 않는다. 따라서 인건비와 자산취득비, 학교지원비를 줄여야 하는데, 비정규직 증가로 인건비는 오히려 늘어날 전망이며, 일시적으로 자산취득비를 줄일 수 있으나 나중에 한꺼번에 목돈이 투입되어야 하는 문제가 있고, 학교지원비를 줄일 경우 교육부실로 이어질 수 있다는 문제가 있어 여의치 않아 보인다. 일부에서는 불용액이 연간 2조 원에 이르기 때문에 문제가 없다고 주장하나, 불용액이 발생하는 시·도교육청 예산의 구조적인 측면을 고려할 필요가 있다. 우선 불용액 비율이 지방교육자치단체의 경우 3.6%이나 지방일반자치단체의 경우 4.1%에 이르며, 국가는 2.1%(교부금 및 교부세 불용을 포함할 경우 2.7%)로서 지방교육자치단체만의 문제는 아니며, 구조적으로 시·도교육비특별회계의 경우 지방교육재정교부금이 확정되면 매년 6, 7월경에 추가경정예산을 편성하게 되며, 이때 회계연도와 학년도의 불일치로 나타나는 새로운 교육재정 수요를 반영하게 되는 바, 불용액이 추가경정예산 편성 시 중요한 가용재원으로 활용된다. 불용액이 지나치게 줄어들 경우 추가경정예산의 가용재원이 부족하여 교육재정 수요를 충당하지 못하는 상황이 발생할 수 있다.

또 한 가지 문제는 2013년 내국세 세수의 결손으로 인한 교부금 감손액이 2.9조 원에 이를 전망이라는 것이다(국회 예산정책처, 2014년 예산안 분야별 분석Ⅰ). 지방교육재정교부금법 규정에 의하면 정산을 다음다음연도 교부금 산정 시에 하도록 되어 있는데, 2015년 교부금 산정 시에 2.9조 원을 감액할 것으로 보인다. 이렇게 될 경우, 2015년 교부금 예산은 특별한 조치가 없는 한 2014년보다 줄어들 것이 확실시 된다. 공약가계부에 의하면, 2015년 예산은 2013년 예산보다 2.4조 원 순증되어야 하는데 늘어날 가능성이 없어진다면 2015년 예산에서도 교육복지공약은 이행되기 어려운 상황이 될 것이다.
2. 고등교육 공약의 이행가능성
고등교육 재정은 중앙정부가 예산편성권을 가지고 있기 때문에 재원 변화에 따라 탄력적으로 대응할 수 있어서 지금 단계에서 공약이행 여부를 예단하기 어렵다. 2014년 예산안에 반영되지 않았어도 2015년 이후 반영하면 되기 때문이다. 고등교육 재정을 전망할 때, 쟁점이 될 수 있는 사항은 고등교육 재정 규모를 2017년까지 GDP 대비 1%까지 확충하겠다는 공약과 소득연계형 반값등록금을 2014년에 완성하겠다는 공약이다. 교육부의 대통령 업무보고자료(2013.3)에 의하면, 소득연계형 반값등록금을 2014년에 완성하는 것으로 되어 있었으나, 2014년 예산안에서는 한 걸음 물러나 2015년까지 완성하는 것으로 바뀌었다. 2014년 예산안을 기준으로 교육부는 학생들이 부담하는 등록금 비율을 53.1%로 추정하고 있어서 2015년에는 반값등록금이 달성될 것으로 전망된다.

또한 대통령 업무보고자료에는 2013년 고등교육 재정 규모가 GDP 대비 0.84%라고 전제하고, 2014년에 0.90%로 확충한다고 되어 있었으나, 2014년 예산안에는 고등교육 재정 GDP 대비 비율을 언급하고 있지 않다. GDP 규모를 얼마로 추정하느냐에 따라 확보해야 할 고등교육재정 규모가 달라질 수 있으므로 2014년 고등교육 예산이 당초 계획한 대로 GDP의 0.9%에 도달한 것인지를 성급하게 평가할 수는 없는 상황이지만, 0.9%를 달성하기는 쉽지 않을 것으로 보인다. 앞으로 반값등록금을 얼마로 볼 것인지, 고등교육 재정을 GDP 대비 1%까지 확충한다고 할 때 기준에 포함되는 재원은 어디까지인지에 대한 논쟁의 여지가 남아 있으며, 추가재원없이 기존 사업을 조정하여 공약을 이행할 경우, 아랫돌 빼서 윗돌 괴는 식의 공약 이행이라는 대학들의 비판을 피하기는 어려울 것이다. 고등교육 공약의 경우 이행시기는 조정될 수 있지만 대부분 이행될 것으로 보이나, 공약사업 이면에 있는 재원확충 의도를 무시하고 재원확충 없이 사업분리나 명칭변경, 사업 통폐합을 통해 공약이 이행되는 것을 교육계가 과연 공약이행으로 봐줄 지는 의문이다.
Ⅵ. 맺음말
선거공약은 본질적으로 정치적인 공약일 수밖에 없지만, 교육공약을 지나치게 정치적으로 이행하는 것은 교육계의 기대와 거리가 있다. 세목 신설이나 세율 인상없이 공약을 이행하겠다는 원칙이 바뀌지 않는 한 현 단계에서 전망해 볼 때, 교육공약의 달성은 쉽지 않아 보인다. 유·초·중등교육의 경우, 재원의 탄력성이 떨어지기 때문에 추가재원 없이 공약달성이 쉽지 않을 전망이며, 지방교육채를 발행하여 미래 세대에게 부담을 떠넘기는 방식으로 교육공약을 달성하는 방법은 최악의 정치적 선택이 될 것이다. 고등교육 공약은 거의 대부분 이행될 것으로 보이나, 추가재원 없이 사업조정으로 공약사업이 추진될 경우, 정치적이라는 비난을 피하기 어려울 것이다. 다만, 고등교육 재정 GDP 1% 확보라는 공약이 정치권에게는 족쇄가 될 수 있겠으나, 고등교육 재정 확충이 고등교육재원 총량 규모의 증가 없이 등록금을 국가장학금으로 대체하는 방식이라면 고등교육 재정이 GDP 1% 수준으로 확보돼도 고등교육의 발전과는 무관한, 그들만의 공약이행이라는 비판에 직면할 것이다.
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