해외의 국립대학 평가
김미란 / 한국교육개발원 고등·평생교육연구실 실장 싸이월드 공감
Ⅰ. 배경 및 필요성
세계화에 따른 고등교육시장 개방이라는 대외적인 교육환경의 변화로 세계의 많은 대학들이 고등교육의 국제경쟁력 제고를 위해 노력하고 있다. 우리나라에서도 창의와 융합을 근간으로 하는 창조경제 구현을 위해 창의성과 도전정신을 갖춘 인재 양성이라는 대학교육의 질 제고를 통해 고등교육 경쟁력 강화를 꾀하고 있다. 뿐만 아니라 2018년 이후 학령인구 감소로 2013학년도에는 현재의 입학정원보다 16만 명이 부족할 것으로 전망되고 있어, 지역 간 균형 발전 및 고등교육의 경쟁력 제고를 위해 대학평가를 통한 정원감축을 골자로 하는 대학 구조개혁을 추진하고 있다. 고등교육 경쟁력 제고를 위해 무엇보다 중요한 것은 대학교육의 질이며 이를 확보하기 위한 방안의 하나로 대학평가가 강화되고 있는 것이다. 사립대학 중심의 고등교육 발전구조 속에서 지역거점대학으로서 지역발전의 한 축을 담당해온 국립대학 역시 이러한 평가와 무관할 수 없다. 2013년에는 2단계 국립대학 선진화방안의 주요 과제로 국립대학 운영성과목표제를 도입하여 대학 운영의 효율성과 책무성 강화 기반 마련을 위한 시행평가를 실시하였으며, 2014년도에는 구조개혁을 통해 교육의 질을 높일 수 있도록 국립대학 혁신지원사업 평가를 추진하고 있다. 이와 같은 국립대학 평가를 위해 여기에서는 국립대학 평가의 해외사례를 살펴보기로 한다. 특히, 우리와 마찬가지로 사립중심의 고등교육 구조를 가진 일본과 이와 반대로 국립대학 중심의 중국, 그리고 유럽형 모델로 발전해온 홍콩의 사례를 통해 국립대학 경쟁력 강화를 위한 평가 방향을 검토하고자 한다.
Ⅱ. 일본의 국립대학 평가
1. 국립대학의 기능과 역할
일본의 고등교육 진학률은 2013년 현재 77.9%로 86개 국립대학 모두 법인화 대학이다. 일본 국립대학의 가장 큰 역할은 대학원을 중심으로 하는 고도 학술 연구의 추진이라 할 수 있다. 석사과정의 58%, 박사과정의 69%가 국립대학에 재적하고 있으며 부속연구소는 물론 연구시설 등이 국립대학에 설치되어 있어 고도 연구 거점으로 기능하고 있다. 둘째, 시설 설비나 교원 배치 등의 고비용 분야에서 특정 인재 양성에 공헌하고 있다. 이공계의 경우 석사과정 65.5%, 박사과정 83.6%가 국립대학에 재학하고 있으며, 교원양성 역시 44개교 44개 학부(단과대학 11개교 포함)의 국립대학을 중심으로 이루어지고 있다는 점에서 이공계 인재 육성과 교원 양성에 기여하고 있다고 할 수 있다. 세 번째는 지역 활성화이다. 일본 모든 국립대학의 지역 내 생산 유발액이나 부가가치 유발액이 국가의 운영비 교부금을 훨씬 넘어서고 있어 각 지방에 입지하고 있는 국립대학이 지역 활성화에 크게 공헌하고 있음을 볼 수 있다. 그리고 마지막으로 고등교육 기회 제공을 들 수 있다. 일본의 국립대학은 상대적으로 사립대학에 비해 저렴한 수업료를 징수하기 때문에 부모의 연간 가구소득에 따른 진학격차가 사립에 비해 크지 않다는 점에서 교육 기회균등에 기여하는 바가 매우 크다고 할 수 있다.
2. 국립대학 평가체제
일본 국립대학 평가의 목적은 대학이 설정한 중기목표의 달성상황 검증을 통해 대학의 질 향상을 지속적으로 촉진하고 법인의 활동상황에 대해 사회에 설명·책임을 다하기 위한 것이다. 따라서 법인화로 전환된 86개 국립대학은 모든 고등교육기관이 받는 기관별 인증평가와 별도로 국립대학법인평가를 받도록 되어 있다. 평가는 문부과학성 소속 ‘국립대학법인평가위원회(위원 20명 이내, 재임 가능 임기 2년)’를 중심으로 이루어지고 있다.
국립대학평가위원회는 법인대학마다 정한 6년 동안의 중기목표·중기계획(교육·연구)의 달성도 및 분야별 연구업적 등의 수준을 진척상황과 달성상황으로 나누어 평가를 한다. 각 대학이 정한 중기목표에 대한 달성도는 ‘중기목표 달성상황 평가’를 통해 평가하며, ‘학부·연구과 등의 현황분석’ 평가를 통해 학부·연구과 등의 조직활동을 조직의 목적에 따라 평가한다. ‘중기목표의 달성상황 평가’의 분석 항목은 교육연구와 업무운영·재무내용 등으로 나뉜다. 업무운영·재무내용 평가는 업무운영의 개선 및 효율화, 재무내용의 개선, 자기점검·평가 및 정보제공, 기타 업무운영으로 나누어 평가를 하고, 교육 평가항목은 ①교육의 성과, ②교육내용, ③교육 실시 체제, ④학생 지원의 4개 항목, 연구는 ①연구수준 및 연구성과, ②연구실시체제 정비의 2개 항목으로 평가한다. 연도평가에서는 업무 운영에 관한 평가를 기본으로 하지만 중기목표기간의 업무실적에 대한 평가는 대학·학위수여기구의 교육·연구 활동 평가를 존중하여 최종 평가결과를 도출한다. 국립대학평가위원회는 이를 종합하여 중기목표·중기계획 달성 진척상황을 ‘매우 우수’, ‘양호’, ‘대체적으로 양호’, ‘불충분’, ‘중대한 개선사항 있음’의 5단계로 평가하게 된다.


대학평가·학위수여기구가 평가하는 학부·연구과(대학원) 현황분석의 경우, 교육은 ①교육실시 체제, ②교육내용, ③교육방법, ④학업 성과, ⑤진로·취업 상황의 5개 항목, 연구는 ①연구활동 상황, ②연구성과 상황의 2개 항목으로 평가를 실시한다. 각 학부·연구과 등의 목적에 비추어, 각각의 조직이 상정하는 수요자의 기대에 어느 정도 대응하고 있는지에 대한 ‘수준’의 관점과 법인화 이후 평가에 이르기까지 어느 정도 수준이 향상되었는지에 대한 ‘질의 향상도’라는 2가지 관점에서 평가가 이루어진다. ‘수준’은 ‘기대한 수준보다 크게 향상’, ‘기대한 수준보다 향상’, ‘기대한 수준’, ‘기대한 수준보다 저하’라는 4단계로 평가되며 ‘질의 향상도’는 ‘크게 개선, 향상되고 있음, 또는 높은 질을 유지하고 있음’과 ‘대개 개선, 향상되고 있음’, ‘개선, 향상되었다고 할 수 없음’의 3단계 평가를 하게 된다.
3. 국립대학 평가결과의 활용
이들 평가를 바탕으로 법인화 대학의 운영비 교부금을 차등 지원하고 있다. 원래 달성도를 측정할 수 있는 자료가 거의 없고 각 대학의 목표수준 자체가 제각기 달라 상대평가가 곤란함에도 불구하고 평가결과를 자원배분에 반영하는 평가방법 자체가 문제라는 지적에 따라, 2013년 11월 대학개혁 진척 상황을 매년 평가하여 계획에 따른 개혁을 추진하는 대학에 대해 약 4천 억 엔의 운영비 교부금을 중점 배분하고, 2015년까지 평가방법을 개선하는 ‘국립대학 개혁 플랜’을 발표하였다.
Ⅲ. 중국의 국립대학 평가
1. 국립대학의 기능과 역할
중국의 대학은 교학, 과학연구, 사회봉사라는 3대 기능을 수행하고 있다. 3,325만 명에 달하는 고등교육 총규모 중, 사립이 차지하고 있는 비율은 기관수(사립 707)나 학생 수(사립 160여만) 모두 5%에도 미치지 못하기 때문에 실제 국립대학이 고등교육의 모든 기능을 수행하고 있다고 해도 과언이 아니다. 특히 중앙정부와 지방정부의 분권형 고등교육재정 체제가 확립되면서 지식밀집형 산업의 발전과 함께 지방 대학이 창출하는 수입이 증가하여 지역경제 활성화에 크게 기여하고 있다. 이러한 경제의 지속 가능한 성장을 위해 국립대학의 소속 단과대학이나 분교를 민간기업과 합작으로 운영하는 민영 4년제 대학인 독립학원(Independent College)을 설립하여 2020년까지 고등교육 진학률을 40%까지 달성하고자 한다는 점에서 교육기회 확대에도 기여하고 있다고 할 수 있다. 또한 985공정, 211공정 등 중국의 대학이 세계적 수준의 일류대학과 중점 학문 분야를 육성하는 고등교육 진흥정책에 힘쓰고 있다는 점에서 과학기술 발전에도 많은 공헌을 하고 있다.
2. 국립대학 평가체제
중국 무한대학의 중국과학평가연구센터는 대학 학부 및 전공 평가 목적으로 사회적 책무성을 강화하고 교육의 질을 높이며 경쟁 속의 발전을 촉진하고 조화로운 사회 구축에 이바지하기 위해서라고 명시하고 있다. 아울러 평가를 통해 중국 대학 및 학부교육의 질과 감독체계의 개선에 기여함으로 중국 고등교육의 지속적인 발전을 추진하는 것이다. 국사대학교와 홍콩, 마카오, 대만 대학교를 제외하고 민변(사립)대학교 403개교를 포함한 2,742대학(2012년 기준)이 평가대상에 해당한다.
중국의 경우, ‘차등 평가, 스마트한 서비스’라는 평가원칙 아래, 대학의 수준, 유형, 전공학과에 따라 매우 다양한 평가를 실시하기 때문에 평가를 위한 8가지 원칙을 수립하여 이를 엄격하게 준수하고 있다. 첫째는 관리와 시장 관계에 대한 명확한 처리이다. 기본적으로 중국대학의 교육과 연구의 국제화를 추진한다는 것이다. 둘째, 교학과 과학연구의 관계이다. 과학연구를 중시하는 중점대학교와 교학 중심의 사립학부대학이 포함된 일반대학교 두 개 유형으로 구분하여 서로 다른 평가를 적용하고 있다. 중점대학교의 교학과 과학연구 비율은 4:6인데 반해, 일반대학교는 6:4로 하여 서로 다른 발전방향을 꾀하도록 하고 있다. 셋째, 정성과 정량 지표의 처리이다. 논문 수와 같은 정량지표와 수상, 프로젝트 성과 등의 정성지표를 고려하여 객관적이고 합리적인 평가를 실시한다는 것이다. 넷째, 투입, 산출, 효과의 관계 정립이다. 투입이 많으면 효과 역시 많아야 된다는 점에서 중점대학은 명예조사지표를 확대하고 사립대학이나 단과대학, 고등직업기술학교 및 전문학교는 상대적으로 지표를 간략하게 설정하고 있다. 다섯째, 자연과학과 사회과학을 분류 평가하고 있다. 여섯째, 규모에 대한 고려이다. 대학의 규모를 고려하여 인원수 당, 1만 위안 당 산출 지표를 설정하여 대학의 효과를 측정하고 있다. 일곱째, 질과 양을 고려하나 질에 중점을 둔다. 학술과 혁신 성과를 중시하여 자원을 배분하고 학술 발전모형을 구축하고자 양보다는 질을 중시하고자 다양한 지표를 개발하고 있다. 마지막으로 국내통계와 외국통계와의 관계를 병행한다는 것이다. 국내통계를 기본으로 하고 있으나 성과평가에서는 Nature라거나 Science 등과 같은 국제 데이터를 중시하여 평가에 적용하고 있다. 이처럼 중국 국립대학의 평가는 대학교 교육의 특징과 규칙에 따라 대학교 학부교육에 영향을 미치는 중요한 요소를 분석하고 선정하여 평가지표로 확정하고, 국제 관행과 중국 학부교육 평가업무의 실제 현황을 참고하여 높은 수준의 평가지표를 선정하고 있다. 이렇게 선정된 평가지표로는 교사인력, 학생상황, 교학수준과 과학연구수준을 포함한 4개의 1급 지표와 18개의 2급 지표가 있으며 평가목적에 따라 서로 다른 가중치를 적용하고 있다.
3. 국립대학 평가결과의 활용
중국과학평가연구센터는 연도별 ‘중국대학 및 전공학과 평가 보고서’를 통해 경쟁력 순위를 해마다 발표하고 있다. 중국대학교육 지역 경쟁력 순위, 중국 학부대학 경쟁력 순위, 중국 일류대학 경쟁력 순위, 중국 중점대학 경쟁력 순위, 중국 고등직업 기술학교 및 전문대학 경쟁력 순위, 중국대학 과학기술 혁신 경쟁력 순위, 중국대학 인문사회과학 혁신 경쟁력 순위, 중국대학 유형별 경쟁력 순위, 중국대학 학과별 경쟁력 순위, 중국대학 학부교육 전공별 경쟁력 순위 등 555개 순위를 발표하여 수험생의 대학 및 전공 선택 자료로 이용할 수 있도록 하고, 나아가 사회의 다양한 주체들이 수요에 따라 고등교육의 교학, 과학연구, 교육 등의 비교우위와 영향력 등을 파악할 수 있도록 하고 있다.
Ⅳ. 홍콩의 국립대학 평가
1. 국립대학의 기능과 역할
홍콩은 인구 7만 명에 불과한 작은 도시임에도 불구하고 국립대학 8개 중 4개교가 아시아 대학 랭킹 10위 안에 이름을 올리고 있다. 영국 식민 시대에 최초로 국립 홍콩대학이 설립되면서 중등교육에서 대학으로 이어지는 학제는 3-4(2+2)-3의 영국식이었으나 2012년 9월부터는 한국과 마찬가지인 3-3-4제 시스템을 따르고 있다. 1990년대 후반 이후 늘어나는 고등교육 수요를 감당하고자 사립 고등교육기관이나 학사학위 혹은 이에 준하는 고등교육 프로그램 등이 지속적으로 개설되어 2007년 현재 고등교육 진학률은 약 60%에 달한다. 그러나 사립대학이나 학위수여기관들은 주로 교육중심으로 석·박사 프로그램이 거의 존재하지 않으며 성인학습자를 대상으로 학위수여과정을 제공하거나 원격교육 등을 통해 고등교육 대중화에 기여하고 있을 뿐이다. 이에 반해 국립대학의 경우, 법학 및 의학 분야를 비롯한 전문가 양성, 고위직 공무원 교육 등 연구중심대학으로서 수준 높은 대학원 프로그램을 제공하고 있을 뿐 아니라 영국 식민시대의 영향이라 할 수 있는 영어 사용으로 세계 각지에서 연구실력이 우수한 외국인 교수를 유치하고 국제 연구협력에 참여하는 등 국제화 수준이 높은 것이 특징이다. 기본적으로 정부의 재정지원사업의 평가대상은 국립대학이며 최근 증가하고 있는 사립대학은 평가대상에 포함되지 않는다.
2. 국립대학 평가체제
홍콩 고등교육에서도 질 보장 이슈는 정부 수준, 대학 수준에서 가장 중요한 관심사이다. 홍콩의 대학재정위원회(UGC: University Grants Committee)는 국립대학들의 질 보장을 위해 정기적으로 대학평가를 실시하고 전반적인 평가활동을 관리, 감독하고 조언하는 역할을 한다. 대학평가가 체계화되기 이전에는 학생 수 등에 근거한 재정배분이 주를 이루었으나 현재는 새로운 평가방식에 근거한 성과중심의 재정배분을 원칙으로 삼고 있다. UGC는 고등교육의 질 보장을 ‘각 대학이 교수-학습, 연구 활동에서 개별 대학의 역할과 미션에 맞는 최고의 수준을 유지하는 것’으로 정의하고 개별 대학들이 고유의 발전전략을 수립하고, 그 특징에 맞게 학술활동이 이루어지도록 협력적 지원 체계를 구축하며, 각 영역에서 세계적 수준에 맞는 대학으로 성장하도록 지원하고 있다.


1990년대부터 홍콩은 세 가지 종류의 평가를 시행하고 있는데, 연구성과 평가(Research Assessment Exercise, RAE), 교육활동 평가(Teaching and Learning Quality Process Review, TLQPR), 대학운영 평가(Management Review, MR)가 이에 해당한다. 첫째, 연구성과 평가는 대학별, 학과별 연구성과의 양과 질을 평가한다. 이는 영국식 모델을 따라 1992년 홍콩에 도입된 평가방식으로서 그 목적은 교수 개인의 성과평가라기보다 각 학과 단위, 연구소 단위의 성과를 평가하는 것이며, 평가주기는 3년 단위이다. 초기 시행단계에서는 연구성과의 지나친 강조로 교육활동의 질을 저해한다는 비판이 제기되어, 평가주기 변경, 평가방식 보완 등이 이루어져 2013-2014 평가를 앞두고 있다. 둘째, UGC는 교수-학습 활동의 질 보장을 위해 1996년부터 교수-학습활동 평가를 도입하였다. 이는 교수-학습활동의 질적 향상을 위한 각 대학들의 노력을 평가하고자 하는 것으로, 교수-학습과정, 교육과정 설계 및 활용, 학습 성과 평가, 그리고 자원 지원의 4가지 영역으로 구성되어 있다. 셋째, 대학운영 평가이다. 이는 1998-1999년부터 시행된 것으로 대학 운영과정의 효율성을 높이고 이를 바탕으로 대학의 책무성을 향상시켜 정부 재정이 대학 내부에서 얼마나 효율적으로 기획, 사용되는가를 확인하는 데에 그 목적이 있다.


먼저 연구성과 평가 운영을 보면, 대학은 대학 단위 연구전략(철학 및 비전, 미션, 발전계획, 우선순위 등)과 학문분야에서 어떠한 연구노력과 자원이 투입되어 있는지를 명시한 자기평가보고서에 출판물과 같은 연구성과 데이터와 연구비 확보 여부를 UGC가 제공한 ‘연구성과 평가를 위한 기본 원칙 및 가이드라인’에 맞게 작성한다. 평가위원회는 연구의 발견, 통합, 응용, 교육에 대한 기여 정도를 세계 선도적 연구(4star), 국제적 선도연구(3star), 국제우수연구(2star), 우수연구(1star), 수준이하, 혹은 평가대상이 되지 않음(unclassified)의 5단계로 구분하여 평가하고 있다. 교수-학습활동 평가는 ①교육과정 설계, ②교수-학습 설계, ③교수-학습 활동의 질, ④학습 성과평가, ⑤자원 제공의 5개 분야에서 내용과 과정이 충실한지, 대학·단과대학·전공학과 수준에서 정책 방향이 일관되었는지를 평가하게 된다. 마지막으로 대학운영 평가는 효율적인 경영전략이 개발되어 제시되고 있는지, 자원이 효율적으로 배분되고 있는지, 운영계획이 잘 집행되고 있는지, 각 행정영역에서 역할과 책임이 충분하게 정의되고 훈련되어 있는지, 역할과 책임이 잘 실행되고 있는지, 대학 서비스가 잘 제공되고 있는지, 경영정보시스템이 잘 갖추어져 있는지의 6개 영역에서 평가가 이루어진다.
3. 국립대학 평가결과의 활용
위에서도 알 수 있듯이 UGC는 기본적으로 국립대학의 재정배분을 위해 평가를 한다. 연구성과 평가나 대학운영 평가와 달리, 교수-학습활동 평가는 직접적인 펀딩 배분에 관여하지는 않지만 교수-학습활동의 질 관리를 위해 다수의 우수 사례를 보급하고 이를 공유·활용하고 있다. 예를 들어, 각 대학은 새로 임용된 교수들에게 우수 수업 사례를 보급하고 이에 대한 활용 지원을 하거나, 대학 내부에서의 교수-학습 성과 평가에도 그 결과를 활용한다. 대학수준, 학과수준에서 우수교수를 발굴하여 이들을 시상하는 것도 평가결과로 활용하고 있으며, 이를 위해 학생들의 강의만족도평가 역시 제도화되어 있다는 점에서 매우 특징적이라 할 수 있다.
Ⅴ. 시사점
위에서 살펴본 일본과 중국, 홍콩의 국립대학 평가를 정리하면 다음과 같다.
이들 사례를 통해 국립대학 혁신 지원을 위한 평가에 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있을 것이다.
첫째, 평가의 목적이 국립대학의 기능과 밀접하게 맞물려 있다는 점이다. 기본적으로 모든 평가가 대학의 경쟁력 제고를 위한 질 관리를 목적으로 하고 있지만 사립대학과 차별화된 국립대학 평가를 통해 학술연구 수준의 향상, 지역 발전, 교육기회 균등, 국제화 등에 기여할 수 있는 국립대학 발전 방향을 설정하고 있다는 점에서 우리나라 국립대학 평가 역시 평가의 목적을 국립대학의 기능과 함께 검토하여 이에 맞는 평가 시스템을 개발할 필요가 있다.
둘째, 개별 대학이나 전공의 미션과 목적에 따른 평가를 중시하고 있다는 점이다. 일본, 중국은 물론 홍콩의 사례 모두 각 대학의 수준에 따라 교육과 연구의 성과를 평가하고 있음을 볼 수 있다. 각 대학이나 학과들이 미션과 역할을 분명히 정의하고 중장기 혹은 연도별 발전전략을 수립하여 자율적으로 설정한 목표치 혹은 달성 상황을 평가기준으로 활용하고 있다. 이러한 점에서 각 대학이 자체적으로 설정한 성과목표에 따라 목표이행 실적을 평가할 수 있도록 해야 할 것이다.
셋째, 달성도 및 향상도 평가를 중시하고 있다는 점이다. 일본의 법인대학 평가는 물론, 중국과 홍콩의 평가 역시 전년도 대비, 혹은 대학이 설정한 목표 혹은 비전, 전략에 비추어 향상 정도나 달성 수준 평가를 바탕으로 국립대학 운영비 교부금을 차등 배분한다는 점에서 대학 자체평가를 활성화하고 중장기적인 목표와 비전, 전략 수립을 유도할 수 있는 달성도 및 향상도 평가에 중점을 두어야 할 것이다.
넷째, 일본, 중국, 홍콩 모두 질 평가를 위한 정성평가를 확대하고 있다는 점에서 시사하는 바가 크다. 해외에서는 대학의 질을 평가하기 위해 정성평가에 대한 구체적인 가이드라인을 제시하고 이가 대학자체평가보고서에 반영될 수 있도록 유도하고 있다. 대학의 가장 중심적인 역할이라 할 수 있는 교육·연구 측면에서 대학의 질 보장을 위한 노력이 어떻게 대학 운영과 연계되고, 질 보장 설계와 집행 과정에 구성원 모두가 어떤 노력을 기울였는지, 나아가 우수 사례가 잘 보급되었는지 등을 평가할 수 있는 정성평가 시스템을 개발할 필요가 있다.
다섯째, 국립대학 평가 목적의 하나가 사회에 대한 설명 책임을 다하는 것이라는 점에서 사회가 어떤 정보를 요구하고 어떻게 이를 제공해야 하는지에 대해 많은 개선 노력이 필요하다는 점을 들 수 있다. 중국이나 홍콩, 일본 모두 평가결과를 홈페이지에 게재하여 재정운영 상황과 더불어 교육·연구 상황을 구체적으로 제시함으로써 학생과 학부모의 입시에서의 대학·전공 선택은 물론, 산업계 등의 사회적 필요와 요구에 대응하고 있다. 특히 중국의 경우에는 세분화된 평가를 통해 이를 순위 차트로 공개하고 있다는 점에서 사회 수요자가 필요에 따라 대학의 발전 현황을 파악할 수 있도록 구체적인 평가결과의 공개가 필요하다고 할 수 있다.
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