교육계 갈등, 원인 분석과 대책
박남기 / 광주교육대학교 교육학과 교수 싸이월드 공감
I. 서론
교육계 갈등이 사회의 화두가 되기 시작한 것은 2000년대 초반이다. 이 시기에 여러 요인으로 인해 그동안 잠재되어 있던 교육계 집단 간, 개인 간의 갈등이 표면으로 드러나고, 나아가 충돌이 잦아졌다(박남기, 2004). 2010년 교육감 직선제가 본격적으로 도입되면서부터는 교육계 집단 간의 갈등이 교육부와 교육청 사이의 갈등 양상으로 바뀌었다. 우리 사회 전반의 갈등이 장기화되다 보니 합리적인 갈등관리 시스템과 문화가 언젠가는 만들어지리라던 기대마저 점점 희미해져가는 것 같다. 하지만 고통스러운 혼란의 시대를 거치면 반드시 새로운 질서와 체제가 만들어지고, 갈등도 지금보다는 더 원만한 방법으로 조정될 것으로 기대된다. 이 글에서는 지면 제약을 핑계 삼아 원인에 대한 체계적인 분석보다는 현실 갈등 사례에 대한 분석을 토대로 하여 원인을 밝히고 대책을 제시하는 방식으로 접근하고자 한다. 교육계 갈등에 대한 보다 체계적인 원인 분석 및 대안에 대해서는 박남기(2004; 2008)등을 참고하고, 제1기 직선 교육감과 교육부 사이의 갈등 원인 및 해결책에 대해서는 박남기(2011)를 참고하기 바란다.
II. 제1기 직선 교육감 시기의 갈등
2010년 전국단위로는 처음 실시된 교육감 직선 결과 전체 16개 시․도교육감 중에서 중앙정부와 일부 노선을 달리하는 여섯 명의 진보교육감이 당선되었다. 여섯 명에 불과했지만 진보교육감의 영향을 받는 학생들이 서울과 경기를 포함하여 총 57%에 이르게 되어 이들의 목소리는 더욱 힘을 얻게 되었다. 이러한 상황변화는 교과부가 예상하지 못했던, 예상했더라도 예상보다는 훨씬 큰 변화였던 것 같다. 이러한 변화된 상황 속에서 신․구세력 간의 충돌이 아주 컸다. 교과부와 지방교육자치단체 사이의 갈등은 이명박 정부 시기 내내 이어졌다.
<표 1>에 정리된 교과부와 교육감 사이의 정책 갈등 중에서 교원능력개발평가의 경우를 살펴보면 첨예한 갈등에도 불구하고 2011년 2월 22일, 국무회의에서 `교원 등의 연수에 관한 규정' 개정령이 심의·의결됨에 따라 3월 신학기부터 전국적으로 동일한 형식 아래 전면 시행되었다. 하지만 교육감들은 평가결과 활용을 미미하게 함으로써 평가를 무력화시키고자 한 것으로 판단된다. 2014년도 8월에 광주·전남교원들을 대상으로 심층 면담을 실시한 결과 교원능력개발평가에 대한 부담은 크게 느끼지 않는다고 하였다. 2014년 8월 광주교대 대학원에 재학 중인 광주·전남 교사 15인을 대상으로 교원평가에 대한 심층토론을 실시하면서 파악한 결과임. 그동안 익숙해진 탓도 있지만 평가 결과가 자신들에게 별다른 영향을 미치지 않기 때문에 신경을 쓰지 않는다는 것이었다. 체계적인 교원평가가 필요하다고 하더라도 교원 인사권을 행사하고 있는 교육감들이 공감하지 않을 경우 결국 무력화될 수밖에 없음을 이 사례는 잘 보여주고 있다.
교육감 직선제 이전에는 중앙정부의 정책에 대해 정면으로 반기를 들고 나오는 교육감이 없었으며, 설령 반기를 들었더라도 간선제에 의해 선출되었기에 독단적인 권한 행사에 한계를 느꼈을 것이다. 그렇지만 유․초․중등학교 교육에 대한 많은 권한이 교육감에게 위임된 상태였기 때문에 교육부는 수립하여 내려보내는 정책의 실효성을 담보하기 위해 중요한 정책을 모두 교육청 평가 지표에 포함시키고 평가 순위를 재정지원과 연계시킴으로써 정책 목표 달성을 유도했다. 또한 평가 결과는 언론 공표를 통해 교육감의 차기 선거 결과에 영향을 주기 때문에 교육청은 교육부의 정책에 대한 비판보다는 정책의 성공적 집행에 더욱 신경을 쓸 수밖에 없었다.
이러한 시․도는 교육부 입장에서 보면 상당히 성공적이었다(이종재·박남기 외, 2007). 그러나 직선 교육감 시기부터는 교육감 스스로가 선거공약을 내걸고 이를 토대로 당선되기 때문에 자신이 내건 선거공약과 교육부의 정책이 상충할 경우 교육청 평가에도 불구하고 강하게 반발하며 자신의 목소리를 낼 수밖에 없는 상황이 되었다.


이 사례에서 보듯이 교육부가 교육청과의 갈등에도 불구하고 일방적으로 법적 권한을 행사하여 정책을 결정하고 집행할 경우, 양적 지표로는 정부의 정책목표가 달성된 것처럼 보이겠지만 궁극적인 목표는 달성되지 못할 수도 있다. 따라서 유․초․중등학교 현장을 변화시키기 위한 정책일 경우, 교육부와 교육청 사이에 갈등이 생기면 힘으로 밀어붙이는 대신 교육청과의 대화를 통해 공감대를 형성하여야 한다. 만일 필요하고 타당함에도 불구하고 특정 교육감이나 중앙정부의 이념적 성향 때문에 그 정책이 받아들여지지 않는다고 판단되면 대국민 토론회라도 열어서 정책의 타당성에 대한 공감과 합의를 도출하는 과정을 밟아야 할 것이다. 제1기 직선 교육감 시기의 교육부와 교육청 사이의 갈등은 상황변화에 대한 부적응과 법과 제도의 미비로 요약될 수 있을 것이다. 직선을 통해 선출된 교육감은 간선시기의 교육감과는 비교할 수 없을만큼의 막강한 권한을 행사하게 되고, 선거과정에서 자신의 공약을 내걸기 때문에 설령 그 공약이 중앙정부의 교육철학과 상치되더라도 이를 관철시키기 위해 중앙정부와의 갈등도 불사하게 될 것이라는 점을 중앙정부가 제대로 인식하지 못하고 받아들이지 못한 점이 있다.
이미 대부분의 초․중등교육행정권을 지방교육자치단체에 위임한 상황이기 때문에 이를 거두어들일 수도 없는 중앙정부로서는 이러한 상황변화를 받아들이고 진보교육감들을 대화상대로 받아들여야 했으나 그리하지 못한 결과, 갈등이 지속되었다. 나아가 이명박정부가 끝나고 박근혜정부가 들어서면서 중앙정부는 국가수준 학업성취도평가에 대해서는 아예 관심조차 보이지 않고 있다. 그 외 교육부와 교육청 사이에 첨예한 갈등을 보였던 학생인권조례, 무상급식, 방과후학교 등의 문제에 대해서도 대부분이 진보교육감들이 주장하던 방향으로 흘러갔다. 이러한 상황은 제2기 직선 교육감 선거에서 진보진영 교육감의 완승으로 이어졌다.
III. 제2기 직선 교육감 시기의 갈등
2014년 교육감 직선제 시행 결과 진보 성향 후보들이 17개 시·도 중 13곳을 차지하며 압승을 거두었다. 이들은 노선을 같이 하며 교육감협의회 등을 통해 교육부와 대립각을 세우고 있다. 중앙정부와 교육감 사이의 갈등 시도 노력에 따라 교육계 갈등 양상은 달라지겠지만 현재로서는 갈등이 완화되기 어려울 것으로 예상된다.
1. 2014년 교육감 선거 결과에 대한 언론의 상반된 시각
6.4 전국 교육감 선거에서 진보 성향 후보들이 17개 시·도 중 13곳을 차지하며 압승을 거두었다. 진보진영 교육감 압승의 원인과 유권자 표심에 대한 해석, 그리고 향후 전망에 대한 입장이 언론의 성향에 따라 크게 나뉜다. 보수언론은 진보진영 압승의 가장 큰 원인을 ‘보수 분열’이라고 보고 있고, 진보언론은 그 원인을 ‘세월호 참사’ 및 그동안 진보교육감이 거둔 실적이라고 보고 있다. 표심 해석에서도 보수 언론은 ‘진보교육감 대부분이 30%대 득표율’로 이겼기 때문에 기존교육제도를 뒤집으려 해서는 안 된다는 경고를 하고 있고, 진보 언론은 ‘입시경쟁에 염증 난 부모들 교육 패러다임 바꾸라는 명령’이라고 하고 있다. 향후 전망에서도 보수언론은 ‘학교현장의 혼란과 갈등에 따른 교사·학생·학부모의 피해를 강조하고 있고, 진보언론은 혁신학교 확대 및 고교체제 변화에 대한 기대를 보이고 있다. 내놓은 대책에서 보수언론은 마찰과 혼란을 최소화할 방안을 모색해야 한다고 하고 있고, 진보언론은 “교육현장에서 시민들이 보여준 압도적 지지와 기대에 어긋나지 않도록 혼신의 노력을 기울이기 바란다”고 하고 있다.
시사저널이 시행한 여론 조사 결과를 보면 다른 여론조사와 마찬가지로 응답률이 낮은 한계에도 불구하고 보수와 진보 양진영이 일방적으로 내놓은 선거 결과 의미 해석보다는 신빙성이 있어 보인다. 시사저널이 여론조사 전문 기관 리얼미터에 의뢰해 6월11~12일 전국에 거주하는 19세 이상 남녀 1000명을 대상으로 임의번호걸기(RDD) 자동 응답 전화조사 방식으로 진행함. 간단히 요약하면 2014년 교육감 선거에서 전체 국민의 60% 이상은 교육감을 뽑을 때 각 후보자의 보수·진보 성향과 정책을 고루 따진 것으로 나타났다. 교육감 후보 선택 기준을 ‘보수냐, 진보냐 하는 성향’으로 꼽은 이가 전체의 33.1%였고, ‘각 후보의 정책’을 눈여겨본 유권자는 32.6%로 집계됐다. ‘후보 개인의 품성’(18.9%)이나 ‘인지도’(5.5%)는 그리 중요한 고려 대상이 아닌 것으로 나타났다(김지영·노진섭, 2014).
갈등관리를 위해서는 선거 결과에 대한 해석을 새롭게 시도해볼 필요가 있다. 일부 언론에서는 보수 분열이 가져온 결과라고 하는데 이러한 분석은 조금 무리라는 생각이 든다. 결론부터 이야기하자면 교육감 선거에서 진보를 대표하는 후보는 존재하지만 진보가 아닌 여타 세력은 아직 형성되지 못했고, 그 세력을 대표하는 후보 또한 존재하지 않았다.
따라서 진보의 승리라고 분석하는 것은 타당하지만 관념적으로만 존재하고 조직차원에서는 존재하지 않는 교육계 보수가 선거에서 진 것처럼 이야기하는 것은 타당한 분석이 아니다. 따라서 이번 선거는 진영을 갖춘 진보가 개인들과의 경쟁에서 승리한 것으로 보는 것이 타당하다. 진보진영이 이번 선거의 결과를 이러한 차원에서 받아들이고 국민의 뜻을 제대로 해석하여 4년 간 우리교육의 기본 흐름을 잘 잡아간다면 제도의 근간이 바뀌지 않는 한 상당한 기간 동안 진보의 승리가 이어질 것으로 예상된다. 그러나 그동안 자신들이 비판해왔던 대통령 선거에서 승리한 정당과 유사하게 선거의 결과를 해석하고 행동한다면, 즉 진보 대 보수의 싸움에서 진보가 승리한 것이라고 믿고 진보의 교육이념과 정책을 강하게 밀어붙이고자 한다면 4년 후 유권자들은 다시 고민에 빠지게 될 것이다.
2. 정책 갈등 사례
2014년 8월 현재 쟁점이 되고 있는 것은 자사고 폐지, 전교조 미복귀 전임자 문제, 역사교과서 논란, 그리고 경기도교육청의 전격적인 9시 등교 실시 등이다. 그 중에서 마지막 문제인 9시 등교 실시에 대해서는 갈등이 크게 드러나지는 않고 있다. 자사고를 둘러싼 갈등은 교육에 대한 신념과 철학의 차이에 뿌리를 두고 있다. 제도 도입, 유지 또는 폐지와 관련해서는 체계적인 협의와 공감대 형성 과정을 거쳐야 하는데 이명박정부에서는 여러 반대에도 불구하고 거의 일방적으로 이 제도를 도입하여 반발을 샀다. 진보 교육감들의 경우에는 객관적인 자료에 의거하지 않은 채 ‘일반고 슬럼화’를 주장함으로써 자사고 폐지 주장에 한계를 보이고 있다. 지금과 같은 방식으로 서로의 힘을 과시하려고 한다면 만일 다음 교육감 선거에서 보수계 인사가 대거 당선될 경우 혁신학교가 또 유사한 운명에 처하게 될 것으로 예상된다.
이러한 갈등을 제대로 관리하며 교육정책의 타당성 및 안정성을 확보하기 위해서는 중앙정부 차원의 초정권적인 국가교육위원회뿐만 아니라 지방정부 차원의 초정부적인 지방교육위원회를 설립이 시급해 보인다(박남기, 2012). 그렇지 않을 경우 그동안의 기대와 달리 이 갈등은 향후에도 오랫동안 지속될 것으로 예상된다.
이해집단 간, 정당 간의 갈등이 원활하게 해소되지 못할 경우에는 법원의 판단에 맡기는 것도 하나의 방법일 수 있다. 그러나 이러한 소송 남발을 막기 위해서는 규정과 관련법을 제정할 때 해석이 애매하지 않도록 명확하게 하고, 정책 수립 시 관련 집단을 최대한 참여시켜 설득과 합의의 과정을 거쳐야 한다. 그리고 정책을 수립할 때 법의 테두리에 부합한지 여부를 따지거나 필요한 법적 근거를 동시에 만들어야 할 것이다.


또다른 갈등요인은 전국교직원노동조합(이하 전교조) 미복직 전임자 문제이다. 교육부는 복직을 거부하는 전교조 전임자들을 직권 면직하라고 교육청에 직무이행명령을 내렸다. 그러나 일부 시·도교육청이 이를 따르지 않자 2014년 8월 20일 “9월 2일까지 직권면직 직무이행을 완료할 것”을 재차 촉구하면서 이행하지 않으면 ‘대집행’ 하겠다는 강경 대응 방침을 밝혔다. 이 경우에는 교원 인사권이 교육청으로 위임되어 있지만 국가공무원이기 때문에 교육부가 인사권을 행사할 수 있어서 결국은 교육부의 의지대로 갈 수밖에 없을 것이다. 힘겨루기는 지속되겠지만 이는 법적 권한 소재가 명확하기 때문에 갈등이 지속되지는 않을 것이다. 역사교과서 문제를 통해 볼 수 있듯이 교육계의 갈등은 교육계 내부의 문제인 경우보다는 교육계 밖의 사회적 갈등이 교육계를 통해 투영되고 있음을 알 수 있다.


갈등의 원인이 교육계 밖에 있는 경우에는 그 해결책 혹은 완화책 또한 교육계 밖에 있다. 이러한 상황에서 갈등 문제를 교육계 안에서 풀려고 하면 오히려 교육계 내부의 갈등만 더욱 커지게 될 것이다. 교육계는 그러한 문제를 스스로 책임지고 해결하려고 들지 말고 교육계가 할 수 있는 부분과 없는 부분을 밝혀야 한다. 교육계 밖의 정치권, 학계, 그리고 다른 사회집단에서 해결해주어야 할 부분은 그쪽에서 해결해야 함을 우리 사회에 천명해야 한다. 동시에 그 중에서 교육계 내부에서 해결할 수 있는 부분은 무엇인지를 밝혀서 이를 원만하게 해결하기 위해 노력할 때 교육계의 분열이 심화되는 것을 막고, 나아가 그 충돌이 다른 사안으로 번지는 것 또한 줄일 수 있을 것이다.
IV. 맺는 말
우리사회는 아직 갈등관리 시스템을 제대로 갖추고 있지 못하고, 갖추어져 있는 시스템 또한 여러 이유로 해서 아직은 제대로 작동하지 못하고 있다. 조금은 더 많은 고통의 시간을 필요로 하는 것 같다. 우선 당장 해야 할 것은 갈등이 발생할 때마다, 나아가 그러한 소지가 있는 부분에 대해 미리 교육부와 교육청 권한 및 그 한계를 법과 규정에 명확히 규정해야 할 것으로 보인다. 이를 규정할 때 바탕이 되어야 할 것은 초․중등교육 정책 결정권을 어느 수준에서 누가 행사하는 것이 바람직한가에 대한 근본적인 논의일 것이다. 그리고 만일 중앙정부의 권한을 다시 강화한다고 하더라도 특정 개인이나 집단의 교육정책 독점은 막아야 할 것으로 보인다. 그리고 그 성과가 오랜 후에야 나타나는 교육의 특성을 감안하여 정책의 큰 흐름이 특정 정권에 의해 혹은 교육감에 의해 너무 크게 흔들리지 않도록 하기 위한 초정권적 국가교육위원회 설치는 꼭 필요해 보인다.
갈등은 마음으로부터 출발한다. 우리 마음에 갈등관리를 위한 방벽을 쌓기 위해 교육계가 우선 받아들여야 할 것은 자기 자신과 마찬가지로 상대방도 교육발전을 위해 노력하고 있다는 점과 접근 방법은 다양할 수 있다는 점이다. 서로가 서로의 진정성을 인정하는 것이 대화와 상생의 출발점이다. 다만 접근 방식에 대해 의견 차이를 보일 뿐이라고 믿을 때 다양한 자료 및 실험에 근거한 논의가 가능해진다. 다음으로 받아들여야 할 것은 인간의 불완전성이다. 불완전한 인간이 모든 변수를 고려하며 완벽한 사고를 하기는 어렵다. 즉, 상대방뿐만 아니라 자신의 주장도 많은 오류를 가지고 있을 것이라고 가정하는 것이 타당하다. 서로 다른 생각을 가진 사람들이 모여서 논쟁을 하고 해결책을 모색해야 하는 이유는 서로가 상대 관점의 불완전성은 객관화시켜 쉽게 들여다볼 수 있기 때문이다. 교육계는 논쟁의 목적이 이 과정을 통해 자기 주장의 한계를 발견하여 보완하고자 하는 것임을 깨닫기를 기대한다. 권력을 가진 특정 개인들과 집단이 교육정책을 독점할 경우 상당한 위험이 따른다. 훗날 그들의 판단이 옳았다면 천만다행이지만, 그렇지 못했음이 드러날 경우 모든 결과는 결국 이 시대를 살아가는 우리들이 책임져야 한다. 이러한 우려를 줄이기 위해서는 현재의 갈등을 보수 대 진보의 대립으로 몰아가는 대신 중앙정부와 교육감들이 추진해왔던 교육정책들을 다시 한 번 돌아보고, 국민 전체의 뜻을 모아가며 새롭게 방향을 정립하도록 하는 좋은 기회로 삼기를 기대한다(박남기, 2010.08).
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