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공교육정상화촉진특별법안, 추진과 전망
강은희 / 국회의원, 새누리당, 교육문화체육관광위원회 위원 싸이월드 공감
Ⅰ.서(序) - 왜 공교육정상화촉진특별법인가?
박근혜 정부의 교육정책은 꿈과 끼를 키울 수 있는 학교교육 정상화, 고른 교육기회 보장을 위한 교육비 부담 경감, 그리고 미래인재 양성을 위한 능력중심사회 기반 구축, 이 세 가지의 큰 축으로 구성되어 있다. 이 세 가지 축을 바탕으로 꿈과 끼를 키우는 행복교육을 실현하는 것이 새 정부 교육정책의 최종 목표이다. 이에 학교교육 정상화의 첫 번째 추진과제로 공교육체제 내에서 선행교육 및 선행학습을 유발하는 평가를 금지하는 것을 주요 내용으로 하는 '공교육 정상화 촉진에 관한 특별법'을 지난 4월 30일 발의했다.

지나친 선행학습으로 학부모는 사교육비의 과도한 부담으로, 학생은 과도한 선행학습 부담으로, 그리고 교사는 비정상적인 교실수업 부담으로 힘들어 하고 있는 것이 우리 교육현장의 안타까운 현실이다. 교육과학기술부(현 교육부) 및 통계청이 발표한 2012년 사교육비 조사결과에 의하면 초·중·고등학생의 사교육 참여율은 69.4%이고, 총 사교육비 지출규모는 19조원에 달하는 것으로 나타났다. 또한 교육과학기술부가 조사해 발표한 선행학습 사교육 현황에 따르면 초등학생 60.2%, 중학생 55.9%, 고등학생 47.4% 이상이 1개월 이상의 선행학습을 경험한 것으로 드러났다.

사교육 중에서 특히 선행학습은 학부모의 경제적 부담 외에도 학생들이 미리 학교 밖에서 교과내용을 배워 와서 학교의 수업시간에 공정한 경쟁이 이루어지지 못하게 하고, 교사들의 정상적 수업을 방해하는 등 학교교육 본래의 가치와 목적에 부합하지 못하는 폐단을 낳고 있다. 선행학습에 관해 최근 한국뇌연구원이 '선행교육·교습과 뇌손상'에 관해 발표한 바에 따르면, 교육이 뇌 발달 측면을 고려하지 않을 경우 스트레스 유발과 뇌 발달 저해 등을 초래할 수 있어 '선행교육·교습이 아닌 뇌 발달에 따른 적기 적량 교육'으로 학생교육이 전환될 필요가 있다고 한다.

또한 학교교육에서의 성실한 배움과 이수, 그리고 그 내신 기록의 활용으로 상급학교 진학 및 진로 등이 신뢰할 수 있는 과정을 통해 공정하게 이루어져야 함에도 불구하고, 학교 내에서 사교육 경험을 전제로 한 학교수업 실시, 배운 교육과정을 벗어난 범위와 수준에서의 시험출제, 대입 전형의 논술·적성·구술시험 등에서 고교 교육과정의 내용을 벗어난 시험출제 등으로 사교육 시장에서 선행학습이 조장되고 있다. 따라서 학생들의 건강과 두뇌발달 등을 고려한 전인적 성장이 이루어질 수 있도록 학교에서 이루어지고 있는 선행교육에 대해 합리적으로 규제하고, 이와 동시에 학교 내의 정상적인 교육과정 운영을 위한 여건 조성을 통해, 공교육 정상화를 실현하고자 특별법을 제정하려는 것이다.
Ⅱ. 특별법안의 주요 내용 - 어떤 내용을 담고 있나?
공교육정상화촉진특별법안의 주요 내용은, 국가 및 지방자치단체의 학교 교육과정 편성·운영 및 공정한 학생평가에 대한 지도·감독, 법적·제도적 장치를 마련하고, 이를 위한 행정적·재정적 지원을 규정하며, 학교의 장은 학생이 교과용 도서의 내용을 충실히 익힐 수 있도록 하고, 선행교육에 대하여 지도·감독을 하도록 하였다. 또한 선행학습 예방 목적의 교육을 정기적으로 실시하고, 선행학습의 예방에 관한 계획을 수립·시행하도록 되어 있다. 또한 교원은 지도하는 학생이 사교육에 의한 선행학습으로 학교 수업에 영향이 있거나, 신체적 또는 정신적 고통을 호소하는 경우, 학생의 학부모 등에게 필요한 교육적 조언이나 상담을 할 수 있도록 했다. 그리고 초·중·고등학교의 정규 교육과정 및 방과후 교육과정에서 선행교육 및 선행학습을 유발하는 평가 등의 행위를 금지하고, 학교별로 입학전형을 실시하는 학교의 입학전형은 해당 학교 이전 단계의 교육과정의 범위와 수준에서 실시하고, 동 입학전형에 대한 선행학습 영향평가를 실시하도록 하며 그 결과를 다음 년도 입학전형에 반영하도록 하였다.

대학의 입학전형에서 대학별 고사로 적성검사, 구술시험, 논술시험, 면접시험, 실기시험 등을 실시하는 경우, 고등학교 교육과정의 범위와 수준을 넘어서는 출제 및 평가를 못하도록 하고, 대학별 고사에 대한 선행학습 영향평가를 실시하도록 하였다. 또한 국립학교 및 대학의 선행교육에 대한 심의·조사 등을 위해 교육부장관 소속으로 '교육과정운영심의위원회'를 설치·운영하고, 권한, 위원 구성 및 임기 등을 정하도록 하며, 학교의 선행교육에 대한 심의·조사 등을 위해 시·도교육감 소속으로 '시·도교육과정운영심의위원회'를 설치·운영하고, 권한 및 위원 구성 등을 정하도록 하였다. 아울러 선행교육 금지, 학교의 입학전형 및 대학 입학전형 관련 규정 위반 시 교육관련 기관에 대한 시정명령 및 시정명령 불이행 시 관련 교원 징계, 재정지원 중단 및 삭감, 학생정원 감축 등 행정처분 조치를 할 수 있도록 하였으며, 교육 관련 기관은 이 법에 따른 행정처분에 대하여 이의가 있는 경우, 교육부장관 또는 교육감에게 이의신청이 가능하고, 이 법의 적용 제외 분야와 교육감 권한의 일부를 위임할 수 있는 근거를 마련하였다.
Ⅲ. 특별법안 주요 내용 풀이
1. 선행교육의 개념은 무엇이며, 선행교육을 금지한다는 것은 어떤 의미인가?
'선행교육'이란 교육부장관이 정한 초·중등학교 교육과정(국가 교육과정) 및 교육감이 정한 초·중등학교 교육과정(시·도 교육과정)과 단위학교 교육과정(학교 교육과정)에 앞서서 편성 또는 제공하는 모든 교육을 말한다. 즉, 학교에서 선행교육을 금지한다는 것은 학교는 국가 및 시·도 교육과정에 따라 교육과정을 편성하여야 하며, 그 교육과정의 범위와 수준 내에서 수업을 실시하여야 함을 의미한다.
2. 현실적으로 선행교육에 대한 법적 규제가 가능한가?
그 간 학교 내외에서 과도하게 이루어지는 선행학습으로 인하여 선행학습의 폐해 및 규제 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다. 동 법은 이러한 사회적 요구를 바탕으로 하여 학교 내에서의 선행교육 및 선행학습을 유발하는 평가를 금지하여 학교교육을 정상화하고, 사교육에 대한 수요를 줄이고자 제정하는 것이다. 동 법상 행정처분의 대상이 되는 선행교육 여부에 대한 판단은 교육과정운영심의위원회(시·도교육과정운영심의위원회)의 심의를 거치도록 규정하여 처분의 공정성을 확보하고, 동시에 전문가 의견수렴 및 정책연구 등을 통하여 선행교육의 범위 등에 대한 타당성·객관성 있는 판단기준을 마련할 예정이다.
3. 동 법이 적용되는 '교육 관련 기관'은 어떤 기관인가?
「초·중등교육법」 제2조에 따른 초등학교·중학교·고등학교,「고등교육법」제2조에 따른 대학 및 그 밖에 다른 법률에 따른 고등교육기관을 적용 대상으로 한다.
4. '선행학습 영향평가제'는 무엇인가?
학교 및 대학이 학교 입시 및 대학별 고사 등이 선행학습을 유발하는 지에 대하여 평가하고, 그 결과를 다음 년도 입학전형에 반영하여 각종 입학시험에서 선행학습 유발 요인을 줄이도록 하는 제도이다. 학교 및 대학은 영향평가 결과 및 다음 년도 입학전형에의 반영계획을 학교의 경우는 소재하는 지역의 관할 교육감에 제출하고, 대학의 경우는 학교 인터넷 홈페이지에 공개하여야 한다. 위 사항들을 위반 시는 심의위원회의 심의를 거쳐 시정명령하고, 시정명령 미이행 시 관련 교원에 대한 징계 및 징계요구, 재정지원 중단 및 삭감, 학생정원 감축의 조치를 할 수 있다.
5. '선행교육 금지', '선행학습 유발 평가나 출제 금지' 외에 공교육 정상화를 위한 어떤 내용들이 포함되어 있는가?
공교육 정상화를 위한 사회 구성원들의 유기적 협조체계 구축을 위하여 국가 및 지방자치단체, 학교의 장, 교원의 상담활동 및 학생 및 학부모의 책무를 규정하고 있다. 국가 및 지방자치단체는 학교 교육과정 편성·운영 및 공정한 학생평가에 대한 지도·감독, 법적·제도적 장치 마련, 이를 위한 행정적·재정적 지원을 하여야 한다.학교의 장은 학생이 교과용 도서의 내용을 충실히 익힐 수 있도록 하고, 선행교육에 대하여 지도·감독하여야 한다. 또한 선행학습 예방 목적의 교육을 정기적으로 실시하고, 선행학습의 예방에 관한 계획을 수립·시행하여야 한다. 교원은 지도하는 학생이 사교육에 의한 선행학습으로 학교 수업에 영향이 있거나, 신체적 또는 정신적 고통을 호소하는 경우, 학생의 학부모 등에게 필요한 교육적 조언이나 상담이 가능하다. 학생 및 학부모는 학교 수업 및 활동에 성실히 참여하고, 학교의 정책에 적극 협조하여야 한다.
6. 학원 등 사교육기관은 규제대상에서 제외하고 있어 사교육 경감 효과에 대한 실효성에 논란이 있지 않은가?
동 법은 학교 내에서 선행교육 및 선행학습을 유발하는 평가를 금지하여 학교교육을 정상화하고자 제정하는 것으로, 학원 등 사교육기관을 직접적으로 규제하지는 않으나, 선행학습을 유발하는 학교 시험 및 입시전형을 개선함으로써 사교육 수요를 줄이고자 하는 것이다. 정부는 학원 등 사교육기관의 각종 불법·편법 행위는 적극 제재하는 동시에, 학원도 이러한 사회적 요구 및 입법 취지를 인식하고 건전한 교육기능에 충실할 수 있도록 계도해 나갈 예정이며, 향후 필요 시 입법 추진 과정에서 전문가 의견수렴 및 사회적 여론수렴 등을 통해 추가적인 검토가 이루어질 것이다.
7. 동 법 위반 시 제재방안은 무엇인가?
교육부 장관 및 교육감은 교육 관련 기관에서 선행교육 금지, 학교 및 대학의 입학전형 등 관련 규정 위반 시, 교육과정운영심의위원회(시·도교육과정운영심의위원회) 심의를 거쳐 시정을 명령할 수 있다. 교육 관련 기관이 시정명령을 이행하지 않는 경우, 관련 교원에 대한 징계를 하거나 해당 기관에 징계를 요구하여야 하며, 이 경우 해당 학교에 대한 재정지원을 중단하거나 삭감할 수 있고, 대학의 경우 재정지원 중단 및 삭감, 학생정원 감축의 조치를 할 수 있다.
8. 대입제도 개선과 관련하여 어떤 내용들이 포함되어 있는지?
대학의 장은 대학별 고사로 적성검사, 구술시험, 논술시험, 면접시험, 실기시험 등을 실시하는 경우 고등학교 교육과정의 범위와 수준을 벗어난 내용을 출제 또는 평가하여서는 안 된다고 규정하였다. 또한, 대학별 고사를 실시한 경우 선행학습 영향평가를 실시하고, 그 결과를 다음 년도 입학전형에 반영하며, 당해 학교 인터넷 홈페이지에 그 결과 등을 공개하도록 규정하고, 위 사항들을 위반 시 심의위원회의 심의를 거쳐 시정명령하고, 시정명령 미이행 시 관련 교원에 대한 징계 및 징계요구, 재정지원 중단 및 삭감, 학생정원 감축의 조치를 할 수 있다.
9. 이상민 의원이 발의한「선행교육 규제에 관한 특별법」과의 주요 차이는 무엇인가?
동 법과 이상민 의원이 대표발의한 「선행교육 규제에 관한 특별법」은 학교교육을 정상화하고, 사교육 경감을 줄인다는 기본 취지는 동일하나, 그 세부 내용에 있어서 다음과 같은 주요 차이가 있다. '선행교육 규제에 관한 특별법'은 첫째, 「유아교육법」에 따른 유치원 및 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제2조에 따른 학원, 교습소, 개인과외교습자, 그리고 학습지 관련 기관을 규제대상으로 하고 있고, 둘째, 학원 등에서 공통교육과정 적용 대상인 고등학교 입학 이전 학생에게 선행교육 및 선행교육에 대한 광고·선전을 금지하고 있다.(단, 미취학 아동 및 국가 교육과정에 편성되어 있지 않은 과목을 학습하려는 초등학생에 대한 선행교육은 시수 제한) 셋째, 학원 등이 선행교육 금지 의무 등을 위반 시 등록 말소 및 교습의 정지 등을 명할 수 있도록 하고, 넷째, 교육부와 시·도교육청 소속으로 '교육과정운영정상화추진위원회'를 설치하여 직권 또는 시정요구를 받아 교육 관련 기관의 선행교육 및 선행학습 유발 행위를 조사할 수 있도록 하고 있다.
10. 학교 수업을 교육과정 범위 내로 국한하는 것은 능력 있는 학생들의 학습기회를 박탈하여 심화학습을 어렵게 한다는 지적이 있는데?
동 법에서 선행교육을 금지하는 것은 능력 있는 학생들의 심화학습까지 규제하는 것은 아니다. 심화학습은 자기주도적으로 고차원적·창의적 문제해결능력을 키우기 위한 학습과정으로 교육과정의 범위와 수준 내에서 가능하며, 선행교육은 학생의 의사와 무관하게 교사 및 강사 주도로 속진형 암기식·주입식으로 이루어진다는 측면에서 심화학습과 차이가 있다. 학교에서는 수준별 수업 운영, 다양한 교수학습 자료 및 방법 개발 등을 통하여 학생 맞춤식 수업이 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다. 정부에서는 학교현장의 우수사례를 발굴하고, 학교별 컨설팅을 실시하는 등 학생과 학부모의 요구에 부응한 수업환경을 만들기 위하여 다양한 지원을 해 나가야 한다.
11. 고3의 경우, 대부분의 학교에서 수능에 대비한 교육과정 운영이 이루어지고 있다는 지적이 있는데?
학생들이 수능을 대비해야 하는 현실적인 문제가 있는 만큼 교육과정 편성·운영상 필요한 조치 등 학교현장 및 전문가 의견수렴을 통하여 바람직한 방안을 모색해 나가도록 해야 한다.
12. EBS 수능 연계 정책으로 인해 교육과정 운영이 정상적으로 이루어 지지 못하고 있다는 지적이 있는데?
EBS 수능 연계는 수험생들의 학업 부담 및 사교육비 경감을 위해 교육부가 추진하고 있는 정책이다. EBS 교재는 이러한 목적 하에 교육과정에 충실하게 구성하고, 개념과 원리 중심으로 수능과의 연계를 강화하고 있다. 단, 학교현장에서는 EBS 교재가 학교 수업의 보충자료임을 명확히 인식하고, EBS 교재는 보충수업이나 방과후학교 등에서 보조교재로 활용될 수 있도록 해야 할 것이다.
13. 논술시험 등 대학별 고사에 대해서는 동 법에서 교육과정의 범위 및 수준을 준수하도록 규정하고 있는데, 수능의 경우는 어떠한가? 또한, 수능 등을 교과서 범위 내에서 출제한다는 의미는 무엇인가?
수능 출제의 기본방향도 동 법의 취지와 동일하게 고등학교 교육과정의 수준과 내용에 비추어 출제하는 것이다. 또한, 수능 등을 교과서 범위 내에서 출제한다는 것은 '교과서의 개념 및 원리'를 중시하여 출제한다는 것이며, 교과서 지문을 그대로 출제하는 것은 아니다.
Ⅳ. 향후 전망
박근혜 정부는 학교교육을 통해 학생들이 자신의 꿈과 끼를 키울 수 있도록 하는 '학교교육 정상화'를 교육정책의 핵심과제로 제시하고, 이를 위해 인성교육, 수업개선 및 진로교육 강화, 학급 당 학생 수 감축 등 교육 여건과 문화를 개선하고 제도 정비를 추진하고 있다.

'꿈과 끼를 키우는 행복교육'을 비전으로 한 박근혜 정부의 공교육 정상화 프로젝트가 공교육정상화촉진특별법안 발의로 첫 시동을 걸었다. 그 간 학교에서 이루어지는 선행교육이 학생들의 부담을 가중시키고, 사교육 시장에서의 과도한 선행학습을 조장하고 있다는 비판이 많았다. '공교육정상화촉진특별법' 의 제정으로 행복한 교육환경 조성을 위하여 학교가 선도적 역할을 할 수 있기를 기대한다. 아울러 공교육정상화촉진특별법안을 통해, 대학별 고사는 고교 교육과정 내에서 출제·평가하고 창의·인성·잠재력을 중시하는 전형을 실시하며, 중·고교는 정상적 교육 본래의 역할과 제도, 기능이 회복·복원되도록 하고, 학원 등은 학습기회의 결손이나 부족 내용을 보충·심화하는데 지원 역할을 하는 새로운 선순환 교육 패러다임이 구축될 것으로 기대한다. 공교육정상화촉진특별법안이 빠른 시일 내에 제정되어, 2014년부터 관련 정책들이 학교현장에서 안정적으로 시행될 수 있도록 야당과도 긴밀히 협의하는 한편, 후속 조치들도 정부와 함께 차근차근 마련해 나갈 예정이다. 또한 학교교육의 정상화를 위한 다양한 대책과 교사의 교육활동 보호를 위한 노력도 지속적으로 추진할 것이다.
시행령(안)
시행령(안)에 규정할 것으로 검토하고 있는 주요 내용은 다음과 같다.

▶ 특별법(안) 제8조(선행교육 금지)는 교육과정의 범위와 수준을 벗어난 내용을 출제하여 평가하고 있는 것을 금지하고 있는 바,
- 특별법(안)에서 제시한 지필평가(중간, 기말고사 등), 수행평가 외에 학교 입학전형으로 치러지는 선발고사, 반 배치 등을 위한 배치고사 및 재학 중에 시·도 또는 전국 단위로 치러지는 모의고사 등이 교육과정의 범위와 수준을 벗어나서 출제되지 못하도록 시행령에 규정하는 방안을 검토하고 있다.

▶ 특별법(안) 제9조(학교의 입학전형 등)는 학교별로 입학전형을 실시하는 학교 중에서 이 법의 적용대상이 되는 학교를 대통령령으로 정하고, 선행학습 영향평가를 실시하도록 하고 있는 바,
- 「초·중등교육법 시행령」 제82조 제1항에서 전기학교의 입학전형은 중학교 교육과정의 수준과 범위 내에서 실시할 수 있도록 하고 있고, 제88조의2 제1항에서 고등학교 입학전형 영향평가를 실시할 수 있는 고등학교를 규정하고 있음을 준용하여, 시행령에 특수목적고, 자율형 사립고 및 그 밖에 교육감이 필요하다고 인정하는 학교를 대상으로 규정하는 방안을 검토하고 있다.
- 또한, 현재 「초·중등교육법 시행령」 제88조의2에 따라 시행하고 있는 입학전형 영향평가의 방법 및 절차, 심사 항목 등을 분석하여 특별법(안)의 선행학습 영향평가와 연계하는 방안도 검토 중이다.

▶ 기타 교육과정운영심의위원회 구성·운영, 이의신청 절차 등의 세부 사항이 시행령에 규정될 수 있도록 검토하고 있다.
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