OECD 주요국의 교육재정 운용 현황과 시사점
김민희 / 대구대학교 교수 싸이월드 공감
교육을 받을 권리는 우리 ‘헌법’이 지향하는 문화국가·민주복지국가의 이념을 실현하는 방법의 기초이며, 다른 권리의 기초가 되는 기본권이다. 교육을 받을 권리가 교육제도를 통해 충분히 실현될 때 비로소 국민은 모든 영역에 있어서 각 개인의 기회를 균등히 하고 능력을 최고도로 발휘하게 되어, 국민생활의 균등한 향상을 기할 수 있고, 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 수 있기 때문이다(헌법재판소 1991.2.11. 90헌가27. 판례집 3,18).


우리나라뿐만 아니라 OECD 주요국에서도 이와 같은 교육적 권리의 보장과 교육의 질적 수준 향상을 위해 다양한 교육제도를 운영하고 있으며, 교육재정을 통해 이를 뒷받침하고 있다. 우리나라 교육이 광복 이후 비약적으로 발전한 것 역시 교육재정을 꾸준히 확보하고 투자해 왔기 때문이다. 각 국가에서 어느 정도의 교육재정을 확보하여 교육 활동과 제도 운영에 투자하는지의 정도에 따라 교육의 질과 교육 받을 권리의 보장 정도가 달라지게 됨을 알 수 있다. 그런데 최근 세계경제 위기 등의 환경변화에 따라 교육재정 확보 등의 어려움이 가중되고 있어 효율적인 재정운영이 강조되고 있는 상황이다.


교육재정이란 ‘교육목적을 달성하기 위해 국가 및 공공단체가 필요한 재원을 확보, 배분, 지출, 평가하는 일련의 경제활동’(윤정일 외, 2013; 반상진 외, 2014)으로 알려져 있다. 따라서 교육재정의 운용현황을 알기 위해서는 확보, 배분, 지출, 평가 등의 영역별로 그 정도를 살펴 보아야 하며, 그 중에서도 교육재정의 규모를 알려 주는 확보 영역과 어떠한 교육활동에 배분하고 있는지가 가장 중요하다. 여기서는 OECD 교육지표(OECD, Education at a Glance, 2014)에 제시된 국가별 자료를 중심으로 전반적인 교육재정 확보 및 지출 현황을 제시한 후, 주요국의 교육재정 확보 및 지출 현황을 비교 분석하고 주요 시사점을 도출하고자 한다.
Ⅰ. OECD 국가의 GDP 대비 공교육비 확보 및 지출 현황
1. GDP 대비 공교육비 현황
OECD에서는 한 국가의 총재정 대비 교육기관에 대한 지출이 어느 정도인지를 알 수 있는 가장 표준적인 지표로 GDP 대비 공교육비 지표를 사용하고 있다. 교육기관에 대한 공교육비 수준은 해당 국가의 학령인구 규모, 취학률, 교사의 급여수준, 수업의 조직 및 전달 방식 등의 영향을 받는다. OECD 회원국의 GDP 대비 공교육비 비중은 평균적으로 2000년 5.4%, 2008년 5.8%, 2011년도에는 6.1%를 보이고 있어 2000년(▲)에 비해 2011년(□)까지 다소 상승해 온 것으로 나타나고 있다(OECD, 2014). [그림 1]에 제시된 자료에 의하면 2011년도에 전체 교육단계별 GDP 대비 공교육비 비중이 6% 이상 높은 국가들은 덴마크, 벨기에 등 주로 유럽국가로 나타나고 있으며 뉴질랜드, 한국, 미국, 캐나다 등도 포함되어 있다.
그러나, 2008년 이후 지속되고 있는 세계경제 위기로 인해 GDP 증가를 고려할 때 2008~2009년도에 비해 2009~2011년도 까지는 정부부담 공교육비의 증가가 GDP의 증가를 따라가지 못하여 결과적으로 GDP 대비 교육기관별 정부부담 공교육비는 감소한 것으로 나타났다(OECD, 2014).


GDP 대비 공교육비의 총규모는 정부재원 및 민간재원으로 확보된다. 교육기관에 대한 공교육비 증가는 사회 전체의 재정 부담이 증가하고 있다는 것을 의미하는데, 평균적으로 OECD 회원국의 총 GDP 대비 6.1%가 교육에 투입되고 있다면, 이 중 4분의 3(총합된 GDP의 5.3%) 정도가 전체 교육단계를 위한 정부 재원으로 충당되는 것으로 나타났다(OECD, 2014). 모든 OECD 회원국에서 정부재원은 공교육비의 주요 재원이 되고 있으며, 그 비중은 최소 62%(칠레)에서 최대 98%(핀란드)까지이다. 민간재원 비중은 고등교육 단계에서 높게 나타나는데, 칠레, 한국, 미국 등은 1.7~1.9% 사이에서 GDP 대비 교육기관에 지출하는 민간부담 비용의 비율이 가장 높게 나타나는 경향을 보이고 있다(OECD, 2014).
2. OECD 국가의 공교육비 지출 현황
확보된 교육재정은 다양한 교육활동에 지출된다. 총 공교육비는 초·중등 및 중등 후 비고등교육 단계와 고등교육 단계 전체에서 평균 90% 이상이 경상비로 지출되고 있다(OECD, 2014). 경상비는 교사 및 비교사의 급여, 학교건물 유지관리, 학생급식 또는 학교건물 및 기타 설비 대여 등을 포함하는데, 이 중에서도 교직원(교사 및 기타 직원)의 급여로 지출되는 경상비 비중이 높게 나타나고 있다. 고등교육 단계에서는 일부 다른 교육단계와 비교하여 시설과 설비, 연구개발 관련 비용이 높은 것으로 나타났다(OECD, 2014).


초등교육부터 고등교육까지 OECD 회원국들이 지출한 연간 학생 1인당 공교육비를 보면 9,487달러 정도로 나타나고 있다(OECD 2014). 이러한 지출현황을 교육기관 내 수업에 직접적으로 연관된 모든 비용 즉 교사 임금, 학교건물 신축 및 유지, 교수자료, 도서, 학교 행정관리에 대한 모든 비용을 포함하는 교육핵심 서비스(core service)와 기숙사비, 통학비, 급식비 등의 부가 서비스(ancillary services)로 구분해 보면, OECD 국가들은 평균적으로 초·중등 및 중등 후 비고등교육 단계에서 교육기관별 학생 1인당 총 공교육비의 94%를(약 $8,297) 핵심교육 서비스에 사용하고 있는 것으로 나타났다([그림 2] 참조).
Ⅱ. OECD 주요국의 교육재정 확보 방법 및 지출 동향
앞에서는 OECD 교육통계자료(2014)를 중심으로 전체적인 교육재정 확보 및 지출 경향을 살펴 보았다. 여기서는 미국과 영국 등 주요국 교육재정 운용현황에 대해 구체적인 국가별 재원확보 방안 및 지출 동향 등을 살펴 보고자 한다.


먼저, 미국의 교육은 이미 알려져 있다시피 연방정부가 아니라 주 헌법에 의해 보장된다. 따라서 교육재정에 대한 역할이 연방정부와 주정부, 지역학교구에 분산되어 있는 특징을 지니고 있으며, 그 중에서도 주정부와 지역학교구는 학생들의 교육활동에 대해 필요한 재원을 마련할 의무를 지니고 있다. 연방정부의 경우 소득세(income tax), 주정부는 판매세(sales tax), 지역학교구는 재산세(property tax)가 교육재정의 주요 재원이다. 학교에 대한 지원은 지역학교구가 45%, 주정부가 45%, 연방정부가 10% 정도를 부담하는 구조를 지니고 있다. 그런데 이러한 재원 부담구조로 인해 주별-지역학교구별 학생 1인당 교육비 지출 격차가 심화되고 있어 평등화 지원금 등을 통해 빈부에 따른 교육의 질적 차이를 해소하기 위한 노력을 기울이고 있다.


둘째, 캐나다의 경우에는 GDP의 약 8% 정도가 교육예산이며, 학교교육비는 주로 주정부 세입으로 충당된다. 주정부별로 약간 다른 방식으로 재정을 확보하고 있는데, 일부 주에서는 대학을 제외한 전체 학교교육 재원을 주정부 세입으로 충당하는 반면, 다른 주에서는 주정부 세입과 교육위원회의 자체 수익으로 충당하기도 한다. 각급 교육위원회에서는 약 20~25%의 교육예산에 해당하는 자체 수익을 창출하여 운용하고 있는데, 자체수익 중 가장 큰 것은 교육재산세(교육위원회에서 자체적으로 결정하여 부과하는 세입)이며, 외국인학생 등록금, 개별사업 및 투자수익, 민간단체 지원금 등도 포함된다.
셋째, 독일에서는 공동세, 연방정부세금, 주정부세금, 지자체 세금 및 관세 등의 세입을 통해 전체 세금수입을 거두고 있는데, 이 중에서 법인세 및 소득세로 구성되는 공동세 비율이 전체 세금수입의 약 71%를 차지하여 가장 큰 수입원이라고 할 수 있다. 2012년의 경우 이러한 총 세금수입은 연방정부 42.7%, 주정부 39.4%, 지자체 13.5%, 유럽연합 4.4%의 비율로 분배되었으며, 그 중에서 약 9.7% 정도가 학교, 대학, 연구, 학문, 개발 분야에 지출한 것으로 나타났다. 교육 부문에 대한 교육재정 분담비율은 연방, 주, 지자체, 민간, 외국자본 등으로 매우 다양한데, 초·중등교육에 대해서는 주정부가 79.4%로 가장 많이 부담하고 있고 지자체가 13.6%, 연방정부가 3.6% 정도를 부담하는 것으로 나타났다. 그러나 취학전 교육은 지자체가 43.5%, 직업교육이나 계속교육의 경우에는 민간부담이 각각 41.5%, 37.0%로 높게 나타나 교육단계별로 부담주체별 부담비율은 다르게 나타나고 있다.


넷째, 영국은 국가 전체 예산에서 약 12%를 교육 분야에 지출하고 있다. 영국 교육부는 2012년 학교재정체계를 공평하고, 간단하며, 일관성 있고 투명한 교육재정 운영을 목적으로 개편하였다. 특히 재정이 가장 많이 필요한 학교와 학생에게 전달하는 체계로 개편한 것이 특징이다. 영국 중앙정부는 연간 예산이 확정되면 각 지방정부에 필요한 교육재원을 분배하고 있는데, 이후 지방정부가 교육예산을 지역과 학교의 실정에 맞게 편성하고 지급하는 재량권을 지니고 있다. 지방정부가 중앙정부로부터 보조받는 학교전용기금은 총금액의 약 40.4%이며, 지방정부는 이외에 지방세(council tax)를 징수하여 교육재원을 마련하고 있다. 지방세의 재원은 2014~2015년의 경우 전체 재정의 약 24.3%를 차지하고 있으며, 중앙정부 대 지방정부의 교육비 지출 비율은 46(중앙):54(지방) 정도이다.


다섯째, 프랑스는 GDP 대비 6.8%(2013년 기준)를 교육비로 지출하고 있다. 교육재정을 위한 재원을 별도로 마련하고 있지는 않으며, 일반적으로 국세와 지방세로 이루어진 국가 혹은 지방자치단체 예산에서 교육예산이 배분되고 있다. 국가 지출에서 교육비가 차지하는 비율은 2013년 22.8%(초·중등교육 16.2%, 고등교육 6.6%), 2014년 27%(초·중등교육 16%, 고등교육 11%) 정도로 나타났다. 교육재원 부담 주체별로 보면 중앙정부가 57.3%로 가장 많고, 지방자치단체 24.5%, 민간 16%(기업 8.4%, 가정 7.5%) 정도로 부담하고 있는데, 학교 급별로 부담비율에는 다소 차이가 있다. 예를 들어 초등교육은 중앙정부 51.6%, 지방정부 40.3%로 비슷하지만, 중등교육과 고등교육은 중앙정부 부담비율이 60% 이상으로 매우 높다. 평생/기타교육 부문은 정부의 국가 예산보다는 기업과 개인의 부담이 높다.


여섯째, 핀란드는 유럽국가 중에서도 국가예산 중 교육비 지출이 가장 높은 나라 중의 하나에 속한다. 핀란드에서는 전체 교육재정의 35.9% 정도가 1~9학년을 위한 기초교육에 지출되고 있고, 지방자치단체는 기초교육을 제공할 법정의무를 가지며, 이를 수행하기 위해 세금을 부과할 권한을 가지고 있다. 지방정부는 스스로 마련한 재원 이외에도 지방자치단체 간 재정격차의 균형을 맞추기 위한 중앙정부 이전금을 받고 있다. 중앙정부는 각 지방자치단체 및 학교의 상황에 따라 초기 비용의 25%~70%, 운영비용의 45%~60%를 보조하고 있다. 고등학교 단계에서는 정부이전금과 지방자치단체의 교육비 부담비율이 57:43 정도로 나타나고 있다.
Ⅲ. OECD 주요국 교육재정 운용 쟁점 및 시사점
앞에서 OECD 국가별 GDP 대비 공교육비 운용현황과 미국을 포함한 6개 주요국의 교육재정 확보 및 지출 동향 등을 살펴 보았다. 전체적인 특징을 보면 OECD 주요국의 교육비 비중은 GDP 대비 및 전체 국가예산 중에서도 높은 비중을 차지하고 있다. 이러한 교육비 부담의 주체는 중앙(연방)정부, 지방정부(지방자치단체) 및 민간(개인 혹은 기업) 등으로 매우 다양하지만, 대부분의 국가에서는 지방정부에서 부담하는 교육비 비중이 대체적으로 높다. 대부분의 교육비는 초·중등교육을 포함한 기초교육에 가장 많이 투자되고 있었으며, 인건비를 포함한 경상비 및 교육 핵심서비스 지출이 높았던 반면, 고등교육이나 평생/계속교육 등에 대해서는 민간부담 비중이 높았다. 이러한 특징을 중심으로 각 국가별 교육재정 운용과정에서 나타나는 주요 쟁점 및 향후 교육재정 운용상의 시사점을 제시하면 다음과 같다.


첫째, 전체 국가재정 중 교육비 지출 비중이 높지만 지속적으로 교육재정이 확충되기는 어려울 전망이다. 2008년 세계경제 위기를 기점으로 정부부담 공교육비의 증가가 GDP의 증가를 따라가지 못하여 결과적으로 GDP 대비 교육기관별 정부부담 공교육비는 감소하고 있는 것으로 나타났다. 중앙정부 지원금 비중이 높은 국가에서는 정부 이전금이 감축되면서 지방정부가 자체적으로 재정을 충당해야 하는 비중이 높아지고 있다. 동시에 지방정부는 기초교육에 대한 의무를 다해야 하는 부담을 더욱 많이 지게 될 전망이다. 이러한 상황에서 각 국가에서는 새로운 교육재정 확보 재원 마련을 위한 방안을 다각적으로 모색하고 있으며, 교원급여 동결, 에너지 절감 등의 비용절감 노력도 동시에 진행하고 있다(우명숙 외, 2011). 그럼에도 불구하고 OECD 주요국에서는 교육 핵심서비스에 대한 투자를 줄이지 않고 있으며, 이 점을 교육재정 확보 및 지출의 주요 원칙으로 삼아야 할 것이다(김민희, 2015a).
둘째, 한정된 교육재정을 어떻게 배분할 것인지에 대한 논쟁도 심화되고 있다. 미국의 경우 워싱턴주 대법원에서는 주정부가 양질의 교육을 제공할 헌법적 의무를 다하지 못하여 벌금형을 선고하는 판결을 하였다. 주정부가 제공하는 교육서비스에서 교사월급이 불충분하고, 학급당 학생 수가 과다하며, 교육시설 유지를 위한 자본금 확충 실패 등이 교육의 질을 낮추고 있다는 것이다. 테네시주에서는 교육재정 부족으로 교육기회 불평등과 학업격차가 커지고 있다고 교육감들이 주정부를 상대로 소송을 제기하기도 하였다(한국교육개발원 2014). 영국에서는 학생 수가 적은 학교, 성취도가 낮은 학교에 재원을 차등지원하면서 오히려 우수한 학생과 학교가 지원을 받지 못하는 역차별 문제가 제기되고 있다. 이러한 논쟁은 지금까지 형평성(equity)에 초점을 맞추었던 교육재정 배분방식이 학생당 적정 교육비를 의미하는 적정성(adequacy)으로 변화되고 있음을 보여준다(최준렬, 2014; Clune, 1994; Downes et al, 2008; 김민희, 2015b). 지역별 학생당 교육비 격차를 줄이면서, 학생의 특성별 교육과정 운영에 따른 적절한 교육비 산출 노력이 함께 진행되어야 한다.


셋째, 부담주체별로 교육재정 부담비율에 대한 재고가 필요하다. 대체적으로 정부부담 지출이 높지만 교육단계별로 지출비중은 각기 달리 나타나고 있으며, 부담주체별 비율도 국가별로 모두 다르다. 대부분의 OECD 국가에서는 중앙정부보다는 지방정부의 권한이 강하고, 지방정부 권한이 강한 곳은 자체적인 세입 및 추가적 재원 조달과 운용 권한을 확보하고 있다. 기초교육 및 초·중등교육은 정부부담 비율이 높지만 평생교육, 직업교육, 계속교육 등은 민간부담이 높은데, 특히 고등교육의 경우 유럽 국가를 제외하고는 대부분 민간부담 비율이 높게 나타나고 있다. 향후 세계적으로 영유아 보육기관의 질 향상, 평생교육 확대, 고등교육 단계에서의 사회적 비용 부담 요구 등 추가적으로 재정지출 영역이 계속 늘어날 전망이어서 부담주체 간 부담 비율에 대한 권한조정이 필요하게 될 것이다. 이는 중앙정부와 지방정부 간의 재정이전제도, 국세와 지방세 간 조정, 지방정부의 교육재정 확보 권한 확대, 민간부담 비율 조정 등에 대한 제도개선의 노력으로 이어져야 한다.


넷째, 교육적 책무성을 제고하는 노력이 필요하다. 미국과 영국 등 주요 선진국에서는 교육적 책무성 노력이 주정부 차원의 학업성취도 향상 프로그램 실시, 학교장 및 전문가의 학교재원 배분 참여 및 의견제시에 따른 재원 배분 투명성 제고 등으로 나타나고 있다. 프랑스의 경우에는 국가 예산 및 회계 제도의 민주성과 투명성을 높이고 ‘성과’에 기반을 둔 예산편성제도를 채택하여 효율적인 예산운용을 도모하고 있다. 이같은 교육적 책무성 강화 노력은 결국 지방과 학교 수준에서 보다 목표지향적인 교육재정 운용체계로의 전환을 이끌어 나가기 위한 역량을 요구하게 될 것이다. 따라서 국가수준, 지역수준, 그리고 학교수준에서 교육재정 운용역량 개발을 위한 교육과 훈련 등의 준비가 필요하다.
참고문헌
· 김민희(2015a). 단위학교 교육서비스 재정투자 실태 및 개선방향. 교육재정경제연구, 24(1). 85-114.
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· 오세희 외(2011). 해외 선진국의 유·초·중등교육 재정지원제도 분석에 관한 연구(프랑스편). 한국교육개발원.
· 우명숙 외(2011). 해외 선진국의 유·초·중등교육 재정지원제도 분석에 관한 연구(미국편). 한국교육개발원.
· 윤정일 외(2015). 교육행정학원론(제6판). 학지사.
· 천세영 외(2011). 해외 선진국의 유·초·중등교육 재정지원제도 분석에 관한 연구(영국편). 한국교육개발원.
· 최준렬(2013). 교육재정 배분의 공평성·적절성 개념과 측정방법의 적용 가능성 탐색. 교육재정경제연구, 22(4). 1-33.
· 한국교육개발원(2014). 국외교육동향: 각 국의 교육재정 운영 실태.
· 헌법재판소(1991.2.11. 90헌가27. 판례집 3,18).
· Clune, William H.(December 1994). The Shift from Equity to Adequacy in School Finance. Educational Policy, 8(4). 376-394.
· Downes, Thomas A. & Stiefel, Leanna(2008). Conceptions of Equity and Adequacy in edition. New York:. McGraw Hill.
· OECD(2014). OECD at a Glance; 한국교육개발원(2015). OECD 교육지표.
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