일본의 저출산 · 고령화에 따른 교육 대응 방안
김미란 / 한국교육개발원 연구위원 싸이월드 공감
Ⅰ. 서론
최근 대학 구조개혁이 활발하게 진행되고 있다. 그 배경에는 학령인구의 감소로 대학에 진학하는 학생이 급감하면서 지방 사립대학을 중심으로 대학 재정난이 가중되고 있을 뿐 아니라, 학령인구의 수도권 편중으로 지역 불균형은 물론, 지역 우수 인재의 수도권 대학 진학으로 지역의 교육·연구 역량이 약화되어 지역발전의 동력이 상실되는 악순환으로 이어져 대학교육의 질 제고를 통한 경쟁력 강화가 필요하기 때문이라 할 수 있다(김미란·이정미·김정민·서영인·심우정, 2014). 실제 우리나라의 고등교육 단계의 18세~21세 학령인구는 2012학년도에 69만 명을 정점으로 지속적으로 감소하여 2030년에는 38만 명(2012년 대비 55% 수준)으로 축소되면서 현재 대학입학 정원대비 20만 명이 부족할 것으로 예상하고 있다(교육부, 2014).

일본 역시 학령인구 감소로 다양한 대응방안을 강구하고 있는 상황이다. 1992년부터 2009년까지 18세 학령인구가 205만 명에서 121만 명으로 84만 명이 감소하면서 국립대학법인화를 필두로 한 고등교육 구조개혁을 꾀하였으나, 2018년부터 본격적으로 학령인구가 감소하여 2031년까지 33만 명이 감소하는 ‘2018년 문제’에 직면하고 있기 때문이다. ‘2018년 문제’란 현재의 대학(4년제 대학 + 단기대학)진학률 55%를 유지한다고 해도 대학 진학자 수가 2018년 65만 명에서 2031년 48만 명으로 17만 명이 감소하면서 1,000명 규모의 대학 170개교가 폐교됨에 따라 연간 50억 엔의 소비조직 소멸로 지방경제가 직격탄을 받게 되는 것을 말한다(濱口道成, 2014). 실제 2001년부터 단기대학이 4년제 대학으로 전환되거나 폐지되면서 사립 단기대학을 중심으로 계속해서 고등교육기관 수가 감소하고 있는 상황이다(文部科学省, 2016).

이처럼 사립 중심의 고등교육 구조 속에서 우리보다 먼저 저출산·고령화로 인한 학령인구의 감소를 경험하고 있는 일본의 교육 대응 방안을 살펴봄으로써 다양한 재정지원사업은 물론, 구조개혁 정책에 대한 시사점을 도출하고자 한다.

Ⅱ. 저출산·고령화 현황 및 대응 방안
일본은 이미 2000년대 초반부터 저출산·고령화의 진전에 따른 인구절벽을 경험하고 있다. 생산인구가 전체 인구 중 차지하는 비율이 2011년 62.1%에서 2060년 50.9%로 감소하고 65세 이상 노령인구가 25.1%에서 39.9%로 급증할 것으로 전망하고 있다(内各部, 2015). 이 같은 생산인구의 감소는 경제성장의 둔화로 이어지고 연금과 건강보험 등과 같은 사회보장제도의 유지가 어려워지면서 계층 간 격차의 확대로 전 세계 GDP에서 차지하는 일본의 GDP 비율은 2011년의 6.7%에서 2060년 3.2%로 축소될 것이라 한다(内各部, 2015). 실제 출생률은 1984년 1.81에서 2005년 1.26까지 저하하다가 2014년 1.42에 정체되어 있음에도 불구하고 고령화 비율은 계속 상승하여 1984년 9.9%에서 2014년 현재 26.0%까지 상승하고 있다(一億総活躍国民会議, 2015. 11. 26.).
이러한 저출산·고령화의 진행으로 노동공급의 감소뿐 아니라 장래 경제규모의 축소, 생활수준의 저하로 경제의 지속가능성에 대한 불안이 확대되면서 아베 내각에서는 2015년 11월 26일 이에 대한 긴급 대책을 발표하였다. 저출산·고령화를 해결하여 국민들의 장래 불안을 해소하고 소비와 투자를 활성화하는 긴급 대책으로 ①희망 출생률 1.8의 실현을 통한 ‘꿈으로 이어지는 육아 지원’과 ②안심할 수 있는 사회보장을 통한 ‘개호 이직 제로’ 대책을 긴급하게 추진함으로써 GDP 600조 엔 달성이라는 ‘희망을 낳는 강한 경제’를 추진한다는 것이다(一億総活躍国民会議, 2015. 11. 26.). 이것이 실현된다면 50년 후 인구 1억 명을 유지하여 국민 모두가 가정, 지역, 직장 등에서 각자의 희망을 실현하고 능력을 발휘하여 삶의 보람을 느끼고 지속적 성장과 배분의 선순환을 이룰 수 있을 것이라 전망하고 있다.

Ⅲ. 교육 대응 방안
교육부분에서는 저출산·고령화에 따른 계층 격차를 개선하고 이것이 경제성장 및 고용 확보로 이어질 수 있도록 ‘교육의 질 제고’를 통해 개개인의 능력을 최대한 신장할 수 있도록 하여 경제성장과 고용의 확보를 꾀하고, ‘교육비 부담 경감’을 통해 육아에 대한 불안요인을 감소시켜 출생률을 상승시킴으로써 노동력 인구의 증가를 통한 성장사회를 실현하고자 노력하고 있다(그림 참조). 이러한 교육개혁을 통해 개개인의 건강 증진은 물론, 지역 활성화, 사회문제의 해결, 사회관계 자본의 구축 등의 효과도 거둘 수 있으며, 특히 대학졸업자 비율이 상승하면 경제적으로 안정적인 생활을 확보할 수 있어 미래의 생활 보호비, 실업 급여 등이 억제되어 문제가 되고 있는 공적 지출을 억제할 수 있다는 것이다(下村博文, 2015).

이에 따라 학령인구가 급감하는 2018년 이후를 대비하고 도쿄 올림픽이 열리는 2020년을 전환점으로 저출산·고령화를 극복하고 글로벌화의 진전에 따라 일본이 성장·발전하기 위해서는 ‘세대를 넘어서 모두가 차세대(어린아이와 청년)를 지원함으로써 가정의 경제상황이나 장애 유무와 관계없이 배울 의욕과 능력이 있는 모든 차세대는 물론, 사회인이 질 높은 교육을 받아 개개인의 능력과 가능성을 최대한 신장시켜 꿈에 도전할 수 있는 사회의 실현’이라는 ‘일억 총 활약 사회’의 실현을 위해 2020년까지 ‘가정의 경제상황이나 발달상황과 관계없이 배울 의욕과 능력이 있는 모든 사람들이 질 높은 교육을 받을 수 있는 사회’ 비전을 내걸고 2020년 교육재생 그랜드 디자인을 발표하였다(下村博文, 2015). 여기에서는 유아교육의 질 향상 및 단계적 무상화, 능력과 가능성 신장을 위한 지원의 충실, 고등학교 교육에 대한 가계부담 경감, 고등교육에 대한 가계부담 경감, 대학의 질과 양의 충실 및 거버넌스 확립, 글로벌 인재의 육성을 들고 이를 위해 4-5조 엔의 재정 확보를 위해 노력하고 있다.

Ⅳ. 고등교육 대응 방안
특히, 고등교육에서는 경제성장, 지역 부흥, 육아지원, 교육재생, 평생교육사회 실현 등을 통한 일억 총 활약 사회 실현을 위해 ①대학의 기능 강화와 ②거버넌스 개혁 및 기반정비의 두 가지 축을 중심으로 개혁을 추진하고 있다(文部科学省, 2016). 먼저 대학의 기능강화를 위해 고교-대학 접속 개혁 추진, 산업구조의 변화와 새로운 사회 요구에 대응, 대학의 국제화 및 학생의 쌍방향 교류의 추진, 대학원 교육개혁 및 연구력 강화, 지역사회를 중핵으로 한 대학의 기능강화 정책을 추진하고 있으며, 거버넌스 개혁 및 기반정비를 위해서는 국립대학의 기능 강화, 대학 거버넌스 개혁, 사립대학의 진흥, 장학금 사업 등을 통해 총장의 리더십을 강화하고 학사구조의 정비, 사립대학 경영곤란 대응 방안 등을 강구하고 있다(文部科学省, 2016).

가장 대표적인 정책은 고등학교 교육과정의 개혁과 대학의 기능 강화를 연계하는 고교-대학 접속개혁의 추진이라 할 수 있다. 이는 저출산·고령화, 글로벌화 등의 다양한 사회변동에 대응하기 위해서는 무엇보다 ①충분한 지식·기능, ②이를 기반으로 한 사고력·판단력·표현력, ③주체성을 가지고 협동해서 배우는 능력이라는 학력의 3요소 육성이 필요하다는 인식 아래, 고등학교 교육과 대학교 교육개혁을 일체적으로 추진하여 학력의 3요소를 갖춘 인재를 사회에 배출할 수 있는 시스템을 구축하는 것이라 할 수 있다(新田正樹, 2016).

먼저 고등학교 교육에서는 학습지도요령을 개정하여 교사의 지도력 향상을 위해 교원 양성, 채용, 연수 방법을 근본적으로 개편하고 이러한 지도에 따라 학생의 자질·능력을 다면적으로 평가하도록 할 것이라 한다. 특히, 의무교육(초등학교, 중학교) 단계의 학습내용을 포함한 고등학생의 기초학력을 강화하고 학습의욕을 환기시키기 위해 ‘고등학교 기초학력 테스트(가칭)’를 도입하여 2021년도부터 국어, 수학, 영어를 기본으로 실시한다고 한다(高大接続システム改革会議, 2016).

대학에서는 대학 입학자 학력의 향상을 꾀하고 교육과정을 재구성하여 학생의 능동적인 학업활동을 중시하는 지도방법의 도입, 학습 성과 평가의 충실 등을 꾀하여 사회에 공헌할 수 있도록 개혁을 추진하고 있다. 이를 위해 기본적으로 모든 대학이 AP(Admission Policy), CP(Curriculum Policy), DP(Degree Policy)를 책정·공표하도록 2016년 3월 학교교육법시행규칙을 개정(2017년 4월 시행)하고, 2016년 3월 대학설치기준을 개정하여(2017년 4월 시행) 각 대학이 건학 이념이나 특성에 따라 자율적으로 가이드라인을 책정하고 이의 효과적인 운영을 위해 FD(Faculty Development), SD(Staff Development) 기회를 확대하도록 하였다. 나아가 3개의 폴리시 방침에 따라 대학의 개혁내용, 내부 질 보증 기능을 중시하고 수요자 중심의 평가를 위해 인증평가에 관한 성령을 개정하여 2018년부터 시작하는 3주기 인증평가부터 반영한다는 것이다(高大接続システム改革会議, 2016).

고등학교 단계에서 ‘학력의 3요소’ 육성이 원활하게 이루어질 수 있도록 개선하고 대학교육의 질적 전환을 가속시켜 고등학교와 대학교 개혁의 선순환 시스템을 구축하기 위한 대학입학자선발(입시) 제도 개혁이 이루어지고 있다. 기본적으로 입학자 선발은 개별 대학의 자율로 이루어지지만 학력의 3요소를 다면적이고 종합적으로 평가할 수 있는 입학자 선발 개선을 위해 ‘대학입학희망자학력평가테스트(가칭)’를 추진한다고 한다. 이는 대학교육에 필요한 능력을 파악하기 위해 사고력, 판단력, 표현력을 중심으로 평가하는 새로운 국가공통시험(우리나라의 수능에 해당)으로 개별 대학의 AP(Admission Policy)에 따라 자율적으로 활용하는 것이다. ‘대학입학희망자학력평가테스트’는 고등학교 학습지도요령의 교육과정을 중심으로 사고력, 판단력, 표현력을 적절하게 평가하기 위해 서술형 문제를 도입하고 영어에서도 읽기, 쓰기, 듣기 이외에 말하기를 포함하여 시험방식, 채점방식의 개선을 주요 내용으로 하고 있다(高大接続システム改革会議, 2016).

Ⅴ. 시사점
이상, 일본의 저출산·고령화에 따른 교육개혁 방안을 고등교육을 중심으로 간략하게 살펴 보았다. 이를 통해 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있을 것이다.

첫째는 일본의 경우, 오래 전부터 저출산·고령화에 대비한 다양한 사회 개혁과 연계하여 교육 개혁을 추진하고 있다는 점이라 할 수 있다. 학령인구 전망을 통해 규제완화의 일환으로 국립대학법인화 등의 개혁을 추진해 왔으며, 저출산·고령화가 본격화되는 2018년에 대응하기 위해 ‘일본재흥전략’, ‘일억 총 활약사회 대책’ 등 범부처 차원에서 구체적인 교육 대응 방안을 제시하고 있음을 확인할 수 있다.

두 번째는 국가수준에서 교육을 통해 양성해야 할 능력과 자질을 구체적으로 설정하고 있다는 점이다. 저출산·고령화, 글로벌화 등의 사회변화에 대응할 수 있는 학력과 능력, 인격 형성을 위해 ‘학력의 3요소’를 지식과 기능, 사고력·판단력·표현력, 나아가 주체성을 가지고 협동하여 배우는 능력으로 설정하고 이를 평가할 수 있는 다양한 방법을 구안하고 있는 것이다.

세 번째는 무엇보다 교육의 질 제고를 최우선으로 하고 있음을 확인할 수 있다. 대학교육의 질적 전환을 꾀하기 위해 학력 불문의 양적 선발을 지양하고 대학의 교육과정을 점검·개선하여 엄격한 성적평가 및 졸업 인증을 할 수 있도록 AP, CP, DP의 공표를 제도화하고 있을 뿐 아니라, 고등학교 교육에서도 공통적으로 익혀야 할 자질과 능력을 육성하고 파악하기 위해 학습지도요령을 개정하고 교원의 지도력 향상을 위해 노력하고 있음을 볼 수 있다.

네 번째는 고교-대학 일체형 교육개혁이라 할 수 있다. 고등학교의 학습지도요령을 개정하고 교원의 지도력을 향상시켜 다양한 평가를 할 수 있도록 하고 대학에서도 AP를 통해 고등학교 과정에서 습득한 학력의 3요소를 평가할 수 있도록 가이드라인을 설정하고 있다. 나아가, ‘대학입학희망자학력테스트’와 개별대학 선발 입시제도의 개혁은 물론, ‘고등학교기초학력테스트’와 같은 고교 입시 개혁을 통해 고교와 대학의 교육활동이 서로 연계될 수 있도록 하고 있는 것이다.

다섯 번째는 대학의 자율적인 개혁을 유도한다는 점이다. 학령인구의 감소로 인한 입학자원 확보에 어려움을 겪고 있는 대학에 구체적으로 어떤 능력을 가진 학생을, 어느 정도 수준에서 요구하고, 어떻게 평가할 것인지를 명확히 하여, 대학의 설립 목적과 특성, 지역사회 요구에 대응할 수 있도록 함으로써 각 대학 스스로가 비전을 설정하고 특색 있는 교육을 할 수 있도록 유도하고 있음을 확인할 수 있다.
참고문헌
교육부(2014). 대학교육의 질 제고 및 학령인구 급감 대비를 위한 대학 구조개혁 추진계획.

김미란·이정미·김정민·서영인·심우정(2014). 대학 구조개혁 평가 방향 정립을 위한 대학평가 운영실태 분석, 한국교육개발원.

一億総活躍国民会議(2015). 一億総活躍社会の実現に向けて緊急に実施すべき対策:成長と分配の好旬間の形成に向けて(2015.11.26. 발표).

高大接続システム改革会議(2016). 高大接続システム改革会議最終報告(2016. 3.31. 발표).

下村博文(2015). 2020年教育再生を通じた日本再生の実現に向けて.

濱口道成(2014). 高校と大学, IDE, No.566, pp. 2-3.

内各部(2015). 日本再興戦略改訂2015:未来への投資・生産性革命.

新田正樹(2016). 高大接続改革における入学者選抜について, IDE, No.577, pp. 54-60.

文部科学省(2016). 韓国教育開発院訪問資料.
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