주요국의 취업지원 및 청년실업 해소 대책
정동열 / 한국고용정보원 연구위원 싸이월드 공감
최근 노동시장의 가장 큰 화두는 청년실업 문제이다. 연일 신문지상에 쏟아져 나오는 청년층의 취업난 보도에 이제는 그 심각성이 무뎌질 정도이다. 특히 최근 통계청에서 매달 발표하는 청년층의 실업률은 매달 최고치, 최악이라는 수식어가 붙어 그 한계가 어디까지인지 걱정이 되는 시점이다. 이러한 심각한 상황을 해소하기 위해 정부는 다양한 청년 고용 관련 정책을 발표하며 현 상황을 타개하려 하지만, ‘노오력의 배신’이라는 책이 나올 정도로 자조 섞인 현실이 안타까움으로 다가오고 있다.

과연 청년실업의 문제가 우리나라만의 문제일까? 2008년 글로벌 경제위기 이후 지난 8년간 세계경제 상황은 회복의 기미를 보이지 않고 있다. 또한 이로 인해 유럽 등 해외 각국의 청년실업 역시 심각한 상황에 놓이게 되었다. 우리나라 청년들을 표현하는 88만원 세대에 버금가는 표현으로 유럽에서는 청년을 가리켜 1,000 유로 세대라고 표현하는 현상이 나타나고 있다.

이러한 세계적인 청년실업 문제 속에서 주요국들은 청년실업 해소를 위해 어떠한 취업지원 정책을 펼치고 있을까? 물론 각 국가가 처해 있는 경제·사회·문화·교육제도의 차이는 있지만, 우리와 비슷한 상황에 있거나 비슷한 상황을 타개한 경험이 있는 국가의 사례를 통해 우리나라가 나아가야 할 방향에 대해 짚어볼 필요가 있다.
Ⅰ. ‌우리나라 청년의 취업 현실과 정부 지원 정책
통계청의 발표에 따르면, 2016년 7월 기준 15-29세에 해당하는 청년층의 고용률은 43.6%이며 실업률은 9.4%였다. 이는 5월(9.7%), 6월(10.3%)에 비해 회복의 기미를 보이는 수치이나, 대규모 공채가 이루어지는 시기적 상황을 고려했을 때, 긍정적인 회복으로 보기에는 한계가 있다. 또한 단순 실업률에 잡히지 않는 니트족, 시간제 일자리, 구직 포기자 등을 포함한다면 상황은 더욱 심각해 보인다. 또한 통계청의 공식 자료 이외에 청년층의 체감 실업률이 35%에 육박한다는 자극적인 통계보고서도 등장하고 있다.

이러한 어려운 취업환경 속에서 정부는 다양한 청년고용 관련 정책을 발표하고 있다. 박근혜 정부 출범 이후 다섯 차례에 걸쳐 굵직한 청년 고용 관련 종합대책이 발표되었다. 시기를 2015년 이후로 한정해 볼 때, 인문계 전공자 취업촉진 방안(2015. 6. 24), 청년 고용절벽 해소 종합대책(2015. 7. 27), 청년 해외취업 촉진대책(2015. 11. 27), 청년·여성취업 연계 강화 방안(2016. 4. 27) 등의 종합대책이 발표 및 운영되고 있다.

이 외에도 각 부처나 지자체에서 청년 고용과 관련된 정책은 무수히 많이 쏟아지고 있다. 고용노동부를 비롯한 각 부처의 청년고용 관련 정책은 128개, 전국 18개 지방자치단체에서 운영하는 정책은 115개에 달하고 있다.1) 또한 중앙단위의 조사에 포함되지 않는 각 부처의 정책이나 지자체의 정책까지 포함한다면 약 300개 이상의 청년고용 관련 정책이 운영 중에 있다. 한편, 이러한 정책 중 청년의 고용과 직접적으로 관련 있는 일자리 사업은 2016년 2조 1,113억 원이 투입되어 14개 부처·청에서 57개 사업을 운영하고 있다.

이러한 다양한 정책에 무수히 많은 예산을 투입하고 있음에도 불구하고 여전히 청년고용 문제가 획기적으로 개선되지 않는 이유는 무엇일까? 이 물음에 대한 답을 얻는 과정에서 해외 주요국에서는 청년고용과 관련한 어떠한 실태와 해결책 모색이 이루어지고 있는지 살펴볼 필요가 있다.
Ⅱ. 주요국의 청년은 어떤 지원을 받고 있나?
주요국의 청년은 취업과 관련하여 어떠한 상황에 놓여 있으며, 어떤 지원을 받고 있을까? 이를 위해 현재 우리나라와 비슷한 상황에 처해 있는 유럽, 우리가 생각하는 선진국임에도 불구하고 심각한 청년실업문제를 안고 있는 프랑스, 이미 3-5년 앞서 우리와 비슷한 상황을 겪었던 일본의 사례를 통해 우리에게 주는 시사점을 도출해 보고자 한다.

1. 유럽의 청년보장(Youth Guarantee)
2007년 이후 세계경제의 끝 모를 추락으로 인해 유럽 역시 청년층의 실업문제가 사회적 이슈로 대두되고 있다. 2015년 기준 유럽의 청년실업률은 20.3%로 역대 최악의 수준이었던 2013년 23.5%에 비해 조금은 회복되었으나 여전히 심각한 수준이다. 그러나 이러한 개선 조짐에도 불구하고 다수의 지중해 연안 국가들에서는 여전히 청년실업이 심각한 문제로 나타나고 있다. 특히 포르투갈과 키프로스에서는 청년실업률이 30%를 상회하며, 스페인, 그리스 등의 국가에서는 40%가 넘는 높은 수치를 나타내고 있다.

이러한 장기불황과 함께 찾아온 청년실업 문제를 해결하기 위해 2013년 유럽연합(EU) 이사회에서는 ‘청년보장(Youth Guarantee)’ 프로그램의 도입을 각 국가에 권고하였다. 이 제도는 청년층의 고용을 활성화하고, 이들이 장기적으로 니트족으로 빠지는 위험을 방지하기 위해 도입된 것으로, 실직하거나 졸업을 한 청년들에게 그 시점으로부터 4개월 내에 양질의 고용연계, 지속적 교육기회 제공, 훈련이나 도제훈련 등을 제공하는 프로그램을 의미한다. 한편, 청년보장의 권고 이후 EU 회원국들은 각 국가별 상황에 맞는 청년보장 프로그램의 수립 및 운영을 위한 ‘청년보장 이행계획(Youth Guarantee Implementation Plans: YGIP)’을 작성하여 2013년 말과 2014년 초 두 차례 제출하였으며, 유럽구조기금과 자국 내 자금을 활용하여 프로그램을 실행하게 되었다.

EU에서는 이 제도의 성공을 위해 ① 모든 이해당사자 간 강력한 파트너십 구축, ② 조기개입 및 활성화, ③ 노동시장 통합 지원책, ④ EU 구조기금의 적극적 활용, ⑤ 제도에 대한 평가와 지속적 개선, ⑥ 신속한 이행이라는 6대 기조를 강조하였다.2) 이는 청년층의 즉각적인 취업지원과 중장기적으로 사회·고용 서비스의 개선이라는 두 마리 토끼를 동시에 잡고자 하는 취지였다. 즉, 청년층은 장기적 실업자나 니트족으로 빠질 수 있는 요소를 제거하고, 사회적으로는 고용주, 국가뿐만 아니라 EU 전체가 공동의 책임으로 청년실업 문제를 해결하고자 하는 것이다.

한편, 이와 같은 EU 차원의 청년보장 프로그램의 권고에 따라 각 국가에서는 자국이 처한 상황에 가장 적합한 세부 대책을 마련하였다. 가령 오스트리아의 ‘모두를 위한 견습 훈련기회’ 제공, 핀란드의 공공고용 서비스 강화, 이탈리아의 시민기구 활용, 아일랜드의 도제제도 개혁 등이 이러한 예에 해당한다. 각 국가에서 시행하는 세부 대책은 크게 6가지로 범주화 할 수 있으며, 세부적으로 ① 정보, 상담 및 지도, ② 아웃리치 프로그램, ③ 학교에서 일터로의 이행 지원, ④ 훈련 및 인턴 지원, ⑤ 직업교육 훈련 및 도제제도 운영, ⑥ 청년 창업 활성화 등이 이에 해당한다.

EU의 청년보장 도입에 따른 성과와 함께 일부 부작용도 발생하게 되었다. 특히 기업 등과의 파트너십 구축의 실패, 경제불황에 다른 긴축재정 및 예산 제약, 인턴제나 도제제도 등 새로운 제도에 대한 반감 등의 문제가 나타났다. 한편, EU에서는 2013년 청년보장의 권고 이후 이러한 문제를 해결하기 위해 지표를 개발하여 지속적으로 모니터링 하고 있다.

2. 프랑스의 긴급고용대책
2014년을 기준으로 프랑스 청년(15-29세)의 경제활동 참가율은 53.8%로 EU 평균보다 낮으며, 실업률은 9.8%로 EU 평균인 10%와 비슷한 실정이다. 그러나 EU 평균이 최악의 실업 사태에 빠져 있는 그리스, 스페인, 포르투갈 등의 나라가 포함되어 있다는 점, 덴마크와 네덜란드가 8%, 오스트리아가 6%, 독일이 4% 라는 점에서 볼 때, 상대적으로 심각한 수준에 있다.

이러한 상황에서 프랑스는 2012년 이후 기업이 청년을 고용할 경우 사용자의 사회보험료 부담을 경감시켜 주는 정책을 펼쳐 왔다. 세부적으로 기존의 청년고용 정책은 ‘첫 고용에 대한 지원(L’aide a la premiere embauche)’, ‘미래고용(L’emploi d’avenir)’, ‘세대계약(contract de generation)’ 등의 정책이 있었다. 세부적으로, 첫 고용에 대한 지원은 기존 1인 기업이 1년 이상 계약직 또는 정규직을 처음으로 고용할 경우 최대 4,000유로를 보조금으로 지원하는 제도이다. 미래고용은 고등학교를 졸업한 16-24세 청년을 대상으로 현재 실업상태이며 최근 12개월 중 6개월 이상 구직활동 중인 경우 공기업, 사기업 또는 비영리단체 등에 주당 최소 17시간 30분, 최대 35시간의 기간제 또는 정규직 근로를 맺는 제도이다. 한편 2012년 10월 시행된 이 제도를 통해 2014년 9월까지 150,000건의 고용계약이 달성되었다. 세대계약은 청년층이 고령층으로부터 기술을 전수받아 기업의 경쟁력과 고용을 동시에 얻기 위한 정책으로 26세 미만을 채용하면서 57세 이상 고령 근로자의 고용을 유지할 경우 연간 4,000유로를 최대 3년간 고용주에게 지원하는 제도이다.

그러나 이상의 정책은 장기적인 관점에서 실패로 돌아갔으며, 최근 프랑스의 청년실업 문제는 정치, 사회, 경제 등 각 분야에서 올랑드 정권이 해결해야 할 가장 시급한 문제로 대두되고 있다.

이러한 문제는 청년고용지원제도가 실질적으로 유용해지기 위해서는 청년 한 명, 한 명이 좀 더 고용가능한 상태로 만들어 주는 장기적인 계획이 수립되어야 함에도 불구하고 프랑스의 공공부문은 그렇지 못하고 있었다.3) 즉, 인건비 부담이 청년 고용을 방해하고 있다는 인식에 의해 청년고용이 이루어질 경우 일정 금액의 인건비를 보전해 주는 방식의 정책은 일시적 패치와 같아 일시적인 완화제일 뿐 근본적인 치료제는 될 수가 없다는 비판이 쏟아지게 되었다.

이로 인해 2015년 올랑드 대통령은 실업에 대한 마지막 돌파구로 고용긴급대책(Plan d’urgence pour lemploi)을 발표하였다. ‘고용인과 피고용인에게 동시에, 더 자유롭게, 그러나 더 안전하게’라는 모토를 담은 이 긴급대책은 도제제도 활성화, 구직자 직업훈련 확대, 기업의 부담 감소라는 세 가지를 모두 충족시키는 내용을 담고 있다. 구체적으로 ① 1인 고용 시 최대 2,000유로 지급, ② 구직자 직업훈련 강화, ③ 도제제도 강화, ④ 지역별 자유로운 재량권 부여, ⑤ 근로시간 유연화, ⑥ 해고 보상금액 한도 설정, ⑦ 기업활동의 장애 제거 등이 포함되어 있다. 이러한 새로운 정책은 일터로의 이행 준비가 미흡한 구직자에게 구직역량을 높여주고, 기업에는 유연한 고용정책으로 인력의 출입을 자유롭게 하며, 각종 규제를 완화시켜 주고 있다.

3. 일본의 청년고용촉진법
일본은 앞서 살펴본 두 가지 사례와는 다르게 청년실업 문제가 해소되어 가는 상황이며, 청년들이 원하는 일자리에 일할 수 있도록 환경을 만들어 주는 데 초점을 두고 있다. 일본 청년층의 실업률은 15-24세를 기준으로 5.2%에 불과하다. 지난 ‘잃어버린 20년’ 동안의 실업문제가 최근 아베노믹스 이후 해소되면서 오히려 일자리 대비 일할 사람이 부족한 문제로 변화하고 있다.

이러한 상황에서 일본 정부는 청소년의 고용 촉진과 능력을 유효하게 발휘할 수 있는 환경을 정비하고 청소년에 대해 적절한 직업선택의 지원과 관련된 조치, 직업능력의 개발 및 향상에 관한 조치 등을 종합적으로 실시할 수 있도록 근로청소년복지법, 직업안정법, 직업능력개발촉진법 등의 일부를 개정한 청소년 고용촉진 등에 관한 법률(이하 청년고용촉진법)을 2015년 10월부터 실행하고 있다. 세부적인 내용으로는 청년들의 적절한 직업선택, 직업능력 개발 및 향상 조치 등을 규정하고 있는 법으로, 기업은 구직자가 원하면 과거 3년 간 학력별 신규채용자 수, 이직자 수, 성별 구성, 평균근속연수 등의 정보를 제공하고, 고용센터는 근로기준법 등 법률을 위반한 사업주에게 구인서비스를 중단한다는 내용을 담고 있다.

이 밖에도 개인의 직무경력 등을 기록한 잡카드 보급 촉진, 고용서비스를 제공하는 커리어 컨설턴트 등록제 도입, 청년층을 대상으로 하는 우리나라 고용센터와 유사한 기능을 수행하는 헬로워크의 활성화, 일본식 듀얼시스템 도입 등의 정책을 펴고 있다. 또한, 일본에서 최근 청년고용과 관련하여 니트족 예방을 위해 대학 졸업 시기 학생을 대상으로 취업정보 제공을 강화하고 있으며, 과거 잃어버린 20년 당시 니트족으로 전락한 현재 30대 후반-40대 실업자에 대한 구제 등에 관심을 보이고 있다.
Ⅲ. 우리나라 청년고용정책에 주는 시사점
주요국의 청년고용정책은 과거 성과 보장형 정책에서 참여 보장형 정책으로 바뀌고 있다. 즉, 과거에는 졸업 후 취업으로 연결되는 상황에서 청년에게 맞는 직장을 연결해 주는 프로그램 중심으로 추진되었다면 현재는 졸업이나 사회 진입의 시점에서 취업과 관계된 보다 많은 직업훈련 등에 참여할 수 있도록 함으로써 고용가능성을 키워주는 데 초점을 두고 있다.

학교에서 직업세계로의 이행과정에서 단기 실직인 경우는 이행과정에서 단순 미스매치, 매칭 과정에서의 문제 등 단순 문제로 볼 수 있으며, 간단한 고용서비스의 제공만으로도 문제를 해결할 수 있다. 그러나 이행과정에서 노동시장으로부터 장기간 이탈하는 경우, 단순한 문제가 아닌 청년들의 직업능력 부족, 노동시장의 불리한 조건 형성 등 교육 및 사회 구조적 문제로 해석될 수 있으며, 그 결과 니트족으로 빠질 위험, 반사회적 생활방식으로의 변화 등 사회적 문제로 확대될 가능성이 높아지게 된다.

따라서 앞서 살펴본 주요국의 청년고용정책을 통해 앞으로 우리가 나아가야 할 방향을 보면 다음과 같다. 우선 취업이라는 성과 보장형 사업이 아닌 청년의 역량을 키우는 기회 보장형 사업으로의 전환이 필요하다. 기업에게 비용 지원이나 세제혜택 등과 같은 단기적 채용 확대 정책을 통해서는 청년고용 문제가 근본적으로 해결되는 데 한계가 있다. 즉, 이윤을 추구하는 기업의 특성상 지원기간 동안만 고용을 유지하는 문제가 발생하며, 장기적 관점에서 고용이 유지될 것이라는 보장이 없게 된다.

둘째, 장기적으로 취업을 할 수 있는 고용가능성을 갖춘 청년 양성에 초점을 두고 있다. 유럽의 청년보장, 프랑스의 고용긴급대책 등에서 볼 때 현재 청년의 부족한 역량을 진단하고 이를 채워주는 방식의 지원이 우선되어야 한다. 특히, 이러한 방식의 지원이 지속될 경우 시장 중심의 교육시스템 개편, 교육과 훈련에 대한 대국민적 관심의 전환 등이 유기적으로 연계될 것이다.

마지막으로 청년실업의 문제는 양적인 개선과 질적인 개선이 동시에 이루어져야 한다. 우선 양적인 개선은 일본의 경제회복에 따른 일자리 양산, 이로 인한 1억 총 활약계획, 오와하라 등과 같이 자연스럽게 고용으로의 연계가 이루어질 수 있다. 그러나 이 경우, 최근 고용유발계수가 낮은 미래 산업의 특성에 따라 단순히 산업의 발전이 고용의 확대로 이어진다는 막연한 기대는 무리가 있다. 질적인 개선으로는 고용가능성을 갖춘 청년의 양성이 필요하다. 유럽의 청년보장과 같은 제도는 학교에서 현장으로의 원활한 이행이 이루어지지 않는 부작용을 해소하기 위한 대책이다. 물론 정규 학교교육에 있어서 우리나라에 비해 학력의 중요성이 상대적으로 낮은 이유도 있지만, 이행 시점에서 추가적인 지원이 불필요할 정도의 교육 개선이 필요하다.

이러한 시사점을 통한 고용시장의 개편을 위해서는 청년고용 문제에 대한 공동 책임·공동 대응의 자세가 필요할 것이다. 즉, 정부, 고용주, 개인 모두가 공동의 노력을 통해 청년실업 문제를 타개해 나갈 때 진정한 각 주체의 이윤과 사회적 이익이 동시에 찾아 올 수 있을 것이다.
1)
한 권으로 통하는 대한민국 청년 지원 프로그램(2016, 고용노동부) 기준
2)
Council of the European Union, 2013.
3)
Natacha Valla, La réforme structurelle à mener c’est la formation
참고문헌
마시밀리아노 마스케리니(2016). 유럽 청년보장: 유럽 청년정책의 새로운 기본틀. 국제노동브리프, 2016. 5월호

오민애(2016). 프랑스의 청년 실업과 청년 고용정책. 국제노동브리프, 2016. 2월호

오학수(2016). 일본 1억 총활약 계획의 내용: 노동분야를 중심으로. 국제노동브리프, 2016. 6월호.

정동열 외(2016). 청년층 대상 고용서비스 국제비교 연구. 한국고용정보원(발간예정).

European Economic and Social Committee(2014). Opinion of the Economic and Social Committee on Youth employment measures – Best practives.
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