주요국의 대학 구조개혁 평가
김미란 / 한국교육개발원 고등·평생교육연구실 실장 싸이월드 공감
Ⅰ. 서론
향후 고등교육 수급 전망에 따른 선제적 대응과 반값 등록금 도입 등과 같은 국민 혈세가 부실대학의 연명수단이 되어서는 안 된다는 강력한 사회적 요구에 따라, 교육역량 강화를 통한 창의적이고 도전적인 인재를 양성하고 이를 위한 대학 운영체제를 개선할 뿐 아니라, 고등교육기관 사이의 기능과 역할 및 발전방향을 정립하여 이에 따른 사회적 책무성을 강화함으로써 선순환 고등교육 학습생태계를 조성하여 고등교육 경쟁력을 강화하기 위해 대학 구조개혁 평가가 추진되고 있다.


여기에서 말하는 대학 구조개혁이란 2014년 이후 대학 입학자원 규모 및 2025년 이후 학령인구 증가 등을 고려하여 2023학년도까지 16만 명을 감축하는 것이다. 이를 위해 구조개혁기간(2014년~2022년)을 3주기로 나누어 각 주기마다 모든 대학을 평가하고 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학에 대해 차등적으로 정원을 감축하고, 정부재정지원사업 평가에 구조개혁 실적을 반영하여 자율적 정원 감축도 병행한다고 한다. 대학교육의 질 제고를 위해 대학운영 전반과 교육과정에 이르는 모든 영역을 정량평가와 정성평가를 통해 절대평가를 실시하여 그 결과에 따라 5등급으로 분류하고 등급별로 다양한 구조개혁 조치를 꾀할 것이라고 한다.


고등교육 질 제고를 위한 대학 구조개혁 노력은 우리뿐 아니라 전 세계적으로 활발하게 이루어지고 있다. 세계화로 고등교육의 국제경쟁이 격화되는 가운데 고등교육 대중화와 학령인구 감소로 고등교육 재원확보 문제가 대두되면서 많은 국가들이 지역 간 균형발전 및 고등교육의 경쟁력 제고를 위한 구조개혁을 꾀하고 있는 상황이다. 현재 진행되고 있는 우리나라 대학 구조개혁 추진의 필요성 및 방안에 대해 시사점을 도출하기 위해서는 주요국의 대학 구조개혁 사례를 비교 분석할 필요가 있다. 특히, 사립 중심의 고등교육 구조를 가지고 있는 미국과 일본, 그리고 급격한 고등교육의 확대로 최근 질 제고를 위한 고등교육 혁신을 꾀하고 있는 호주의 사례에 대해 살펴보고자 한다.
Ⅱ. 주요국의 대학 구조개혁 평가 사례
1. 미국
최근 등록금 인상과 학자금 대출, 취업난 등이 사회문제로 대두되면서 대학교육의 책무성과 질 향상에 대한 사회적 요구가 높아지고 있는 상황이다. 1990년 이후 국공립 대학들의 등록금 수입은 두 배 이상 꾸준히 증가한 반면, 4년제 대학 대학생들의 58%만이 학위를 수료하고 학자금 대출 채무 불이행 비율 역시 급격히 증가하였다. 뿐만 아니라 고등교육에 대한 공적 부조의 규모가 줄어들어 재정 확보를 위한 대학 경쟁이 심화되고, 고등교육 수요자에게 고등교육 성과와 책무성에 대한 정보 제공의 필요성이 대두되면서 2013년 오바마 대통령은 ‘고등교육 평가시스템(PIRS: Postsecondary Institution Rating System, 이하 PIRS)’의 도입을 발표하였다.


PIRS의 목적은 대학의 교육비용을 낮추고 양질의 교육을 제공하여 더 많은 학생들을 교육하기 위한 것으로, 특히 정부 장학금을 받는 학생들과 대학의 학위 취득률을 제고하여 성과에 따라 재정지원을 한다는 것이다. 이를 위해 연방정부의 교육부를 중심으로 2015학년도까지 대학의 실적을 평가할 지표를 마련하고 평가결과를 공개하여 2018년에는 평가결과를 정부 지원 장학금(Pell Grant) 지급과 연동할 계획이다. 대학교육의 가치와 성과를 고등교육에의 접근성(access), 비용의 적절성(affordability), 교육성과(outcomes)로 규정하고, 세부 평가지표인 정부 지원 장학금 수혜 학생 비율, 등록금 수준, 학자금 대출 수준, 졸업률, 편입률, 졸업생 평균 임금 수준, 상위 학위 취득률 등에 대해 교육부 산하의 교육과학원 전문가들과 함께 지표 개발을 논의하는 한편, 전국의 학부모, 정부기관, 대학, 고등교육 연구자, 측정분야 전문가 등 다양한 의견을 수렴 중에 있다.
이러한 연방정부의 대학 구조개혁 평가와 별도로 주 정부 차원에서도 책무성의 관점에서 평가지표를 설정하고 평가결과와 재정지원을 연계하여 대학들의 교육과 운영 성과를 높이고자 다양한 평가체제를 구축, 운영해 왔다. 1990년대 말에서 2000년대 초까지 급속도로 확산되어 약 26개 주에서 시행된 ‘성과재정모형 1.0(Performance Funding 1.0)’은 학생 당사자의 이익은 물론 미래 경제발전을 위한 대학 역시 공공재라는 관점에서 대학으로의 접근성과 효과성을 제고하기 위한 평가를 시행하였다. 그러나 평가성과에 따라 미미한 정도의 인센티브만을 지급하였고, 이로 인해 대학들에 충분한 동기부여를 하지 못하였을 뿐 아니라 경기침체로 인해 성과재정과 연계된 예산이 삭감되어 많은 어려움을 겪게 되었다. 나아가 평가의 목표가 불분명하고 지나치게 많은 지표들을 제시하여 해당 지표를 합당하게 측정할 자료를 축적하기에 어려운 상황에 직면하게 되었다. 무엇보다 지표를 설정하는 과정에서 고등교육기관과의 논의가 부족하여 실제 교수학습 혹은 행정운영에 영향을 미치지 못하여 대학운영에 대한 정책적 파급력이 미약했다는 것이다.


현재 24개 주에서 실시하고 있는 ‘성과재정모형 2.0 (Performance Funding 2.0)’은 이러한 한계점을 극복하고 대학의 유형과 교육목표의 차이를 고려하여 차별화된 평가지표를 활용하고 평가결과와 재정지원의 연계성을 높인 형태로 운영하고 있다. 주요 평가지표로는 학위 수여에 초점을 맞추어 졸업률, 재등록률, 소수 학생들의 교육성과, 비용 효율성, 연구 성과, 학생과 교수 집단의 다양성, 학생들의 졸업시험 성적, 국가 자격증시험 합격률, 국가 수준의 학습능력 평가시험 결과 등을 설정하고 있다.


그러나 주 정부가 실시하고 있는 평가모형이 실제 교육이나 연구 성과에 미치는 영향은 미지수라는 견해가 지배적이다. 가장 오랜 전통을 가진 테네시 주에서 수행된 연구결과에서도 대부분의 대학들이 성과재정모형의 영향을 받지 않았고 극소수의 학교들에서만 학생들의 재등록률이 상승했다고 보고하고 있다. 또한 오바마 행정부가 제안한 PIRS에 대해서도 학생들의 학비부담 완화를 위해 연방정부 차원의 대책을 제시했다는 측면에서 긍정적 평가를 받고 있으나, 평가를 주요 정책 수단으로 활용한다는 측면에서 우려의 목소리가 크다. 대학들의 다양한 교육목표(mission)를 간과하고 있다는 지적이 있으며, 소수학생들을 대상으로 하는 소규모 대학들이 평가지표에서 높은 점수를 받기 위해 저소득층 학생들을 배제하거나 교양교육과정을 축소하고 공학이나 경영학과 같은 프로그램에 과도한 투자를 하는 등의 부작용 가능성이 제기되고 있는 상황이다. 최근에는 기존의 대학 순위 평가나 성과 등급 형식의 대학 평가의 한계를 보완하기 위해 학생들의 학습 경험과 성과를 반영하는 평가방식이 텍사스와 같은 일부 주에서 자율적으로 활용되고 있는 상황이다.
2. 호주
2014년 현재 호주의 고등교육기관 수는 총 172개로 학사학위 이상의 노동인구는 2013년 약 35%까지 급격하게 증대하였다. 호주 정부는 노동시장 요구에 따른 젊은 층의 대학교육 수요 증가와 함께 국가 경쟁력 강화에 고등교육이 크게 기여할 것으로 보고, 2008년 브래들리 국가고등교육개혁 보고서를 통해 학사학위 이상 취득자 수를 2025년까지 노동인구의 40% 수준까지 끌어올리고 사회적 취약계층 학생들의 대학 입학을 2020년까지 전체 입학생 대비 20% 수준까지 확대하는 핵심과제를 제시하였다. 이에 따라 대학교육의 질 향상, 고등교육 참여 기회의 확대, 연구 경쟁력 강화 등을 위한 고등교육 예산을 증액하였으나 최근에는 대학교육의 문호 확대로 인한 교육의 질 저하 우려에 따라 고등교육의 질 제고에 대한 필요성이 제기되고 있다. 특히, 학생 수의 증가에 비해 연방정부 교부금의 증액 규모가 작아 학교 운영에 있어 위기를 느끼는 대학이 대두되면서 급변하는 산업계 수요에 맞는 인재양성, 미래의 성장동력으로서의 고등교육 경쟁력 확보를 위해 대학의 재정구조 개편을 통한 고등교육 개혁을 모색하고 있다.


고등교육 질 제고를 위해 브래들리 보고서의 권고에 따라 2011년 고등교육기관에 대한 인증평가, 질 보장 및 규제관리를 통합적으로 전담하는 고등교육질관리기구(TEQSA: Tertiary Education Quality and Standards Agency, 이하 TEQSA)와 전문자문기관인 고등교육자격패널(Higher Education Standards Panel)을 설립하였다. 이에 앞서 교육부와 고등교육전문가가 참여한 고등교육 평가지표 개발그룹을 중심으로 3개 영역, 7개 핵심지표를 골자로 하는 재정지원 성과평가 가이드라인이 발표되었으며 정부와 합의한 목표를 충실히 달성한 고등교육기관에 대해 성과보상지원금(reward funding)을 지급하기 시작하였다. 2012년 수요 기반 재정지원제도의 전면 시행으로 교육의 질에 대한 관심과 우려가 높아지자 학생만족도와 학습성과를 국가 차원에서 측정하는 지표를 추가로 개발하고 이를 대학정보공시 웹사이트인 MyUniversity에 공시하도록 하고 대학생 학습경험조사(University Experience Survey), 고등교육기관 졸업생 설문조사(Australian Graduate Survey) 등과 같은 학생의 교수학습 경험과 성과 조사 자료를 축적하고 있다.
TEQSA는 호주 내 모든 고등교육기관들이 최소한의 질적 기준에 부합하도록 관리하는 동시에 우수사례를 발굴·보급하여 국가 고등교육 전체의 질을 높이고자 설립된 기관으로, 고등교육표준틀(Australian Qualifications Framework)을 기준으로 고등교육기관에 대한 인증, 평가를 실시하고 있다. 고등교육표준틀은 고등교육공급자표준, 자격표준, 교수학습표준, 정보표준, 연구표준의 5개 영역으로 구성되며, 특히 공급자표준과 자격표준을 ‘최소표준(Threshold Standards)’으로 하여 이것이 호주 고등교육기관 설립 등록의 최소 기준이 된다. TEQSA는 규제기관이라기보다는 고등교육기관의 지원 기구로 고안되었기 때문에 고등교육 기관 전체를 대상으로 평가와 규제를 실행하기보다는 심각한 질적 저하가 우려되는 고등교육기관을 가려내어 해당 기관이 위험요인에 충분히 대응하여 문제를 해결할 수 있도록 중재하고 지원하는 역할에 초점이 맞춰져 있다. 예를 들어 TEQSA 활동 중의 하나인 위기평가에서는 설립조건 위반, 학생 수의 대폭 감소, 학사 운영구조의 취약, 교원비율의 증가, 낮은 학생 만족도 등의 46개 양적, 질적 지표로 구성된 위기규제틀(Regulatory Risk Framework)을 근거로 평가를 실시하여 중대한 위험요인이 발견되면 해당 기관에 통보하여 컨설팅을 제공하고 있다.
이처럼 호주의 TEQSA는 평가결과를 반영하여 고등교육기관 스스로 자기점검과 혁신을 주도하는 문화를 조성하여 고등교육기관의 질 제고를 유도하는 것이라 할 수 있다. 그러나 대학의 입장에서는 평가를 위한 방대한 자료 준비는 물론, 설문조사, 면접 등과 같은 평가준비로 부담스러워 하고 있으며, 이처럼 소요된 비용과 노력에 비해 질 향상을 위한 평가의 효과는 미미하다는 지적을 받고 있는 상황이다.
3. 일본
대학 규제 완화와 대학 운영에 있어서의 유연성 제고를 위해 추진된 국립대학법인화 이후, 일본 고등교육의 주요 과제는 대학교육의 질 향상, 국제화, 연구력 강화로 전환되고 있는 상황이다. 최근에는 대학이 사회적 수요에 적절히 대응하지 못하고 있다는 비판과 더불어, 학령인구의 감소, 대학에 대한 공공재정의 감소로 인해 대학 재정확보의 어려움이 심화됨에 따라 대담한 구조개혁을 실시하고 있다.


일본의 대학 구조개혁은 문부과학성을 중심으로 대학교부금, 운영보조금 등의 배분에 있어 차등을 두는 형태로 국립대학 법인화 대학의 개혁을 유도하고 있다. 그러나 자율성이 매우 높은 사립대학의 경우, 사립대학을 지원하는 협의회적 성격의 기구가 운영되어 경영어려움에 처한 대학에 대한 지원을 제공하고 있는 상황이다. 구조개혁 평가 추진 주체는 독립행정법인 대학평가·학위수여기구(NIAD-UE: National Institution for Academic Degrees-University Evaluation, 이하 NIAD-UE), 대학기준협회(JUAA: Japan University Accreditation Association, 이하 JUAA), 단기대학기준협회(JACA: Japan Association for College Accreditation, 이하 JACA), 일본고등교육평가기구(JIHEE: Japan Institution for Higher Education Evaluation, 이하 JIHEE) 등 매우 다양하며, 기본적으로 대학이 자율적으로 선택하도록 되어 있다.


2004년 실시된 국립대학 법인화 이후 6년이 경과하면서 제1기 중기목표기간 종료 후인 2010년부터 ‘국립대학법인 운영에 대한 검증’이 실시되고 있으며, 2011년부터 인증평가 2주기가 시작되는 시점에서 설치기준과의 관계를 바탕으로 공적인 질 보증 시스템 구축을 통해 대학 구조개혁을 꾀하고 있다. 공적인 질 보증 시스템은 각 대학의 자주성과 자율성을 바탕으로 기능해야 한다는 관점에서 ① 대학으로서 필요 수준을 규정한 ‘설치기준’의 내용(인재양성 목적·목표 및 이에 따른 체계적인 교육과정, 인적·조직적 체제, 물적 환경 등) 충족 확인 ② 대학 내부의 질 보증 체제(적절한 입학단계·수료단계의 관리, 교원의 조직적인 연수 및 연구 실시 등) 정비와 더불어 이것이 적절하게 운영되고 기대한 효과를 발휘하고 있는지에 대한 확인 ③ 대학 내부의 질 보증 체제 실시 상황에 관한 적절한 자기점검·평가가 이루어지고 이에 따라 자율적인 개선활동을 꾀하고 있는지에 대한 확인 등 3가지를 기본으로 한다. 또한 질 보증 시스템이 효율적으로 작동할 수 있도록 법률(안)을 마련하여, ① 학습성과와 내부 질 보증을 중시한 평가 ② 평가결과를 통해 구체적인 개선이 이루어졌는지에 대한 follow-up 체제 구축 ③ 평가를 통한 사회 연계 강화를 위해 고교 관계자, 자치단체, 산업계 등의 관계자 의견을 평가에 반영할 수 있는 제도 구축 ④ 평가의 질 향상을 위한 평가기관(NIAD-UE, JUAA, JIHEE 등)의 조사·연구기능을 강화하고 이를 위한 체제 정비를 평가기관의 인증 요건으로 하고 있다.
특히, 자율성이 강한 사립대학 구조개혁의 경우, 경영곤란 대학이 조기에 지도 조언을 받아 빠르게 회복할 수 있도록 지원 기반을 강화하고 있다. 또한 국립대학법인과 사립대학 등과 같은 설립 주체는 물론, 일반 4년제 대학과 단기대학(전문학교)이 서로 다른 평가기준을 마련하고, 연구 활동, 지역공헌 활동, 국제화 등의 연구 활동, 지역공헌 활동, 국제화 등의 선택 평가 사항을 두어 대학이 자율적으로 선택하여 실시하도록 하는 등 대학의 기능과 여건에 따른 특성화를 통해 대학교육의 질 제고에 노력하고 있다.


이와 더불어 국립대학 개혁 플랜 및 미션의 재정의를 통해 국립대학의 총장 리더십을 강화하기 위한 거버넌스 개혁을 중시하고 사립대학에 대해서도 보조금 지원을 통해 유사한 거버넌스 개혁을 유도하고 있으나 총장이 대학 경영 전문가가 아니라는 점에서 학내의 이해와 협력을 이끌어 내지 못하는 사례가 많아 구조개혁 추진에 어려움을 겪을 것이라는 우려도 대두되고 있다.
4. 특징
미국, 호주, 일본의 대학 구조개혁 모두 공통적으로 공적 재정지원과 연계하여 평가를 실시하고 있다. 그리고 대학에 대한 평가와 재정지원이 대학의 유형 및 특성에 맞게 이루어지고 있다는 점이다. 뿐만 아니라 미국, 호주, 일본 모두 학생 만족도 및 학습 성과 조사를 실시하고 그 결과를 평가와 연계하거나 고교 관계자, 지역사회 등과 같은 대학 수요자의 의견 수렴을 위해 노력하고 있음을 확인할 수 있다. 나아가 이들 국가에서는 대학 스스로 대학 경영이나 전반적인 교육·연구 활동 상황을 모니터링할 수 있는 상시적인 평가시스템 구축을 위해 고심하고 있으며 전체 대학에 대한 서열화 평가보다는 재정 건전성이 악화되고 있는 대학 지원에 중점을 둔 정책들을 실시하고 있다. 주요국의 대학 구조개혁 평가의 특징을 표로 정리하면 다음과 같다.
Ⅲ. 시사점
이상 주요국의 대학 구조개혁 평가 추진 현황을 살펴보았다. 이를 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있을 것이다. 첫째는 평가목적의 구체화이다. 대부분의 국가에서 대학의 국제경쟁력 제고를 위한 질 보증을 구조개혁의 목적으로 삼고 있다는 점에서 대학교육의 목적을 교육, 연구, 사회공헌으로 정의하고 학습의 질과 수준 향상을 위한 공적인 질 보증 시스템을 구축해야 할 것이다.
둘째는 대학의 특성에 맞는 차별화된 평가이다. 국공사립의 설치 유형이나 독자적인 건학이념, 역사와 전통, 규모와 특성 등을 고려하여 서로 다른 평가기준을 마련하고 연구 활동, 지역공헌 활동, 국제화 등 대학의 기능과 여건에 따른 차별화된 평가를 실시해야 할 것이다.


셋째는 다양한 사회 구성원의 의견을 반영해야 한다는 점이다. 학생은 물론 고교 교사, 학부모뿐 아니라 지역 공동체 구성원 등 다양한 대학 수요자의 의견을 반영할 수 있는 평가지표를 개발하고 이를 적극 활용할 수 있는 평가제도의 구축이 필요하다.
넷째, 대학의 자기점검 및 혁신을 유도하기 위한 평가체제를 구축해야 할 것이다. 평가를 통해 대학 스스로가 상시적인 자체점검 시스템을 설계할 수 있도록 유도하고 이를 통해 대학운영은 물론 교육, 연구 등을 지속적으로 모니터링하여 혁신적인 대학 발전전략을 수립하고 추진할 수 있는 피드백 시스템을 구축할 필요가 있다.


다섯째, 평가기관의 신뢰성 강화이다. 대학들의 평가 피로를 덜기 위해서는 기존의 공개 정보를 다양하게 활용하고 평가기관의 평가 이후의 개선조치 및 컨설팅을 위한 조직체제를 구축할 뿐 아니라, 평가를 위한 조사 및 연구 기능을 강화하여 평가에 대한 대학의 신뢰성을 강화할 필요가 있다.
참고문헌
김미란·이정미·김정민·서영인·심우정(2014)의 ‘대학 구조개혁 평가 방향 정립을 위한 대학평가 운영실태 분석’ 연구에서 발췌·요약한 것임
▲ TOP 싸이월드 공감
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