1)유엔 ‘Post-2015’ 교육분야 의제 분석과 향후 전망
김진희 / 한국교육개발원 국제교육개발협력연구실 연구위원 싸이월드 공감
Ⅰ. 변화하는 국제사회와 Post-2015 교육의제의 중요성
1. Post-2015 교육의제란 무엇인가
지금 국제사회는 ‘새천년개발목표(Millenium Development Goals, 이하 MDGs)’와 ‘모든 이를 위한 교육목표(Education For All Goals, 이하 EFA goals)’가 만료되는 2015년을 맞이하면서, 새로운 패러다임으로 2015년 이후 전 세계의 개발의제를 구성하기 위해 역동적으로 움직이고 있다. 이러한 거대한 변화의 흐름 가운데 교육은 다른 개발의제들보다 특별한 주목을 받고 있다. 2012년 UN은 다른 여타의 개발목표들보다도 ‘교육이 최우선이다(Education First Initiative)’라는 이니셔티브를 발표하였으며, 그 선상에서 교육은 국제개발의 가장 핵심적인 기폭제로서의 입지를 다져오고 있다(World Bank, 2013; 김진희, 2014). 그런 점에서 Post-2015 교육의제를 간단하게 설명하자면, 2015년부터 2030년까지 국제사회의 교육발전 방향의 포괄적이고 거시적인 비전을 수립하고, 유·초등교육부터 평생학습을 아우르는 세부적인 교육의제를 국제사회의 달성목표로 설정하는 중추적 좌표라 할 수 있다. 이에 글로벌 교육의제의 최신 동향을 다각적으로 이해하는 것은 한국교육의 미래뿐만 아니라 국경을 넘어서 전 세계의 교육공동체와 소통하면서 국제사회의 교육발전에 기여하는데 중요한 지점이다.
2. Post-2015 교육의제와 한국에서 개최되는 ‘2015 세계교육포럼’
이러한 가운데 Post-2015 교육의제가 국제적으로 제안되는 교육분야 최대 규모 국제회의가 열린다. 즉 2000년 세네갈 다카르 이후 15년 만에 개최되는 역사적인 교육 국제회의인 ‘2015 세계교육포럼(2015 World Education Forum)’이 한국에서 개최되는 것이다. 2015년 5월(5.19~22) 인천에서 개최될 세계교육포럼에서는 국제사회가 앞으로 15년간 추진할 새로운 글로벌 교육의제가 선언되고, 보다 혁신적인 교육지표와 교육목표 실행을 위한 행동강령(framework for action)이 제시될 예정이다. 세계교육포럼은 우리나라가 교육분야에서 국제적인 리더십을 발휘하고, 글로벌 커뮤니티들과 적극적인 소통과 공동협력을 추진해 나갈 획기적인 이정표라고 할 수 있다.


동 포럼은 ‘모두를 위한 교육권’을 강조한 세계적인 기초교육 운동인 EFA를 발전적으로 계승하고, 2015년 이후에 전개되는 21세기의 새로운 교육패러다임을 제시하는 모멘텀이 될 것이라는 점에서 특별한 의의를 가지고 있다. 이처럼 역사적 이정표가 될 교육분야 최대의 국제회의를 유치하는 한국은 교육분야에서 리더십을 발휘하고 다양한 글로벌 협의체들과 소통하면서 전 세계의 교육발전을 위해 기여할 수 있는 전기를 마련할 중요한 시점에 직면해 있다.
그동안 우리나라는 세계교육포럼 개최를 준비하면서 글로벌 교육의제가 논의되는 Post-EFA 유관 국제 교육회의에 참석하면서 교육의제를 상정하고 협의하는 UN 플랫폼에 적극적으로 개입하여 왔다. 특히 세계교육포럼 개최국가의 포지션을 활용하여, 2013년부터 EFA 운영위원회(EFA SC)에 공식 의석을 확보하였고, 2015년 이후 개발의제를 비롯한 미래교육 의제 설정의 주도국으로 자리매김을 할 수 있는 기회를 갖게 된 것이다. 그런 점에서 한국은 글로벌 교육의제에 대한 보다 각별한 책무의식을 대내외적으로 부여받고 있다. 인천에서 열리는 국제적인 교육포럼이 단순 행사 차원의 성공적 개최라는 성과에 머무는 것이 아니라, 세계교육포럼에서 창출된 글로벌 교육의제 관련 유무형의 자원과 에너지를 끌어들이고, 교육의제를 실행하기 위한 후속 프로그램 마련 등 정책 대응이 필요하다. 이렇듯 앞으로 세계교육포럼 개최 이후부터는 국내에서 이러한 관련 논의와 산출물을 수렴·확산하기 위한 내실 있는 토대를 마련하고, 실천력 있는 교육프로그램을 구현해 가야 하는 시대적 과제를 안고 있다. 그리하여 우리나라의 글로벌 교육 추진 역량에 대한 지식정보 인프라를 확충하고, 실질적인 교육데이터를 수집하고 분석함으로써 다양한 실행 조직에서 우리나라의 맥락에 맞추어 글로벌 교육의제를 추진하는 큰 그림이 유기적으로 그려져야 할 것이다. 따라서 이 글에서는 현재까지 논의되고 있는 Post-2015 교육의제의 흐름과 전망을 살펴보면서 시사점을 얻고자 한다.
Ⅱ. Post-2015 교육의제의 흐름과 주요 내용
1. ‘Post-EFA 중심 교육의제’와 ‘Post-2015 SDG 개발의제 내의 교육의제’: 구도와 흐름
2012년도부터 Post-2015 교육의제의 내용과 담론을 분석해 온 필자입장에서는 Post-2015 교육의제를 둘러싼 환경이 급속하게 변화하고 있음을 실감한다. 불과 1년 만에 국제사회는 그동안 잡히지 않던 포괄적인 교육목표(overarching goal)를 설정하고 다양한 국제회의를 통해 합의를 이루어 가고 있으며, 세부적인 교육영역별 목표(targets)도 국제적인 협의과정을 거치면서 윤곽을 드러내고 있다(김진희, 2014). 여기서 중요한 것은 Post-2015 교육의제가 단순히 하나의 지류로 이해할 것이 아니라 크게 두 가지의 양대 축이 존재한다는 것을 인식할 필요가 있다. 그 첫 번째 축은 2015년에 종료되는 EFA를 이어받는 Post-EFA 중심의 교육의제이며, 나머지 하나의 축은 2015년에 만료되는 MDGs 이후의 Post-2015 개발의제를 이끌어 가고 있는 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals 이하, SDGs) 내에서 다루는 교육의제이다.


오늘날 UN 체제에서 글로벌 교육의제 설정을 주도적으로 이끌고 있는 국제기구는 UNESCO이다. UNESCO는 다양한 이해관계자들과 협력하여 모두를 위한 교육(EFA)이 달성되는 2015년을 기점으로, 새로운 이정표를 세울 15년 동안(2015∼2030)의 교육의제를 형성하기 위한 국제적인 협의과정을 전개해 오고 있다. 한편 UN을 필두로 하여, 2001년 수립되어 2015년 종료되는 새천년개발목표(MDGs)를 이어갈 차세대 글로벌 개발목표를 설정하는 과정에 있어 개발의제 중의 하나로서 교육의제도 새롭게 설정되고 있다. 이러한 두 개의 기둥은 2015년 이후에 국제사회가 포괄적으로 합의하고, 세부적인 교육발전목표로서 설정한 교육의제를 광의적 차원에서 담고 있는 것이다.
최종적으로 2030년까지 어떠한 거버넌스 체제나 플랫폼이 글로벌 교육의제를 이끌게 될 것인지는 미정이지만(King, 2014), Post-2015 교육의제의 다면성을 체계적으로 이해하는데 이러한 구분은 유효하다고 볼 수 있다.
그 중에서도 Post-EFA 중심 교육의제는 매우 중요하다. 2015년 이후 국제사회의 발전과 번영에 기여할 수 있는 새로운 교육의제가 될 Post-EFA 중심의 교육의제는 2000년도에 제안된 교육의제와 차이가 있다. 즉 2000년 세네갈 다카르에서 선언된 교육의제와 2015년 한국 인천에서 선언될 교육의제의 형성과정과 초점이 상이하다는 것을 포괄적으로 이해할 필요가 있다. 다음의 표는 포괄적 목표 설정, 교육의제, 지표, 대상 등 다양한 분석준거를 통해 2000년의 교육의제와 2015년에 영향을 발휘한 교육의제가 어떠한 차이를 보이는지를 집약적으로 설명하고 있다.


그 동안의 글로벌 교육의제는 거창한 목표나 선언적 지향성으로 인해 논리적 개연성이 떨어지는 의제 설정과 느슨한 행동강령으로 비판을 받아 왔지만, 2015년에 선언될 글로벌 교육의제는 UN이 2012년에 발표한 교육우선구상사업(GEFI)으로 인해서 대외적인 담론의 힘은 얻고 있는 것이 사실이며 구체적인 교육지표 설정과 행동강령(frame for action) 구축에서 보다 체계적인 분석과 실행구조 마련이 논의되고 있다. 이러한 변화를 보자면 2000년부터 2015년까지 교육환경이 변화한 것 만큼이나 앞으로 구성해 갈 새로운 15년 즉, 2015년부터 2030년까지 글로벌 교육의제를 둘러싼 환경과 구조는 더욱 복합다층적일 것이라고 예측할 수 있다.
또 하나의 축인 Post-2015 SDGs 중심 교육의제는 「UN 지속가능발전회의(UN Conference on Sustainable Development, 또는 2013 Rio+20 정상회의)」의 후속조치로 설치된 지속가능발전목표 공개실무그룹(SDG OWG)이 주도하는 개발의제로서, 2015년 만료되는 MDGs 이후의 Post-2015 개발의제를 지속가능발전목표(SDGs)에 맞추어 설정한 총 17개의 SDGs 개발의제 안에 들어간 교육의제를 말한다. SDGs 의제는 UN 회원국뿐만 아니라, 국제기구와 시민사회대표 등이 참여하여 합의문을 제출했으며 총 17개의 목표(goals)와 169개의 세부목표(targets)로 구성되었다. 여기서 교육은 17개의 최종 목표 중에서 4번째 목표 즉,‘포괄적이고 공평한 교육제공 및 평생학습 장려’로 설정되어 있다. 지속가능발전목표(SDGs)가 종전에 2000년부터 2015년까지 국제사회의 개발의제의 등뼈를 담당했던 MDGs를 계승할지 아니면, MDG + SDG가 될지, 나아가 SDG 지붕 아래서 MDG를 포함하게 될지는 모르지만 분명한 것은 2015년 1월 현재 시점에서 국제사회에서 합의된 개발의제 내에서 논의된 교육의제는 SDG가 유일하다고 볼 수 있다. 앞으로 SDGs가 제안한 2015 개발의제가 어떤 식으로 반영되고, 영향력을 가질 것인지는 여러 변수가 작용하기 때문에 단언할 수 없는 부분이다. 그러나 거시적인 Post-2015 체제에서 ‘교육’ 의제가 독립적으로 설정되고 협의되고 있다는 것은 매우 중요하다. 즉 글로벌 교육의제는 EFA 거버넌스뿐만 아니라, SDGs 채널에서도 국제사회의 관심 주제이며 교육목표가 중요한 글로벌 정책의 고려 대상이라는 점을 주목할 필요가 있다.
2. ‘Post-EFA 중심 교육의제’와 ‘Post-2015 SDG 개발의제 내의 교육의제’: 내용 윤곽
EFA 중심의 교육의제와 SDG OWG 중심의 교육논의 동향은 일정한 공통점과 차이점을 가지고 있다. 우선 글로벌 교육의제를 다루어 온 주요 논의와 문건의 기본 성격을 파악하는 것이 중요하다. 국제적으로 영향력을 가지는 유관 문건들에서 교육은 두 개의 차원으로 혼용하면서 인식되고 있다. 즉, 지금까지 살펴본 Post-2015 글로벌 교육의제는 “사회과학적이며 교육문제에 대한 페다고지적 관점과 범주(scientific and pedagogical criteria)”에 따르는 입장과, 전 세계의 정치적 결단을 요청하며 각국 수장들에게 채택되어야 하는 “외교적인(diplomatic)”관점을 모두 가지고 있는 것을 알 수 있다. 또한 Post-2015 체제에서 말하는 교육의 본질적 목표가 무엇인지가 혼재되어 있다. 인간의 잠재성을 발현하고 모두가 다함께 살아가기 위한 교육인가, 아니면 인적자원개발을 위한 도구적 차원에서의 교육인가에 대해서는 오랜 논쟁이 있어왔다(김진희 외, 2014: 13-15 ; Sinclair, M, 2008). 외연적으로 보자면 SDGs 거버넌스인 OWG에서는 후자가 더욱 강하게 표출되고 있다. 교육담론의 실제 집행과 수행적 측면이 약화될 수 있기 때문에 개발의제로서 교육의 역할론과 특수성을 고려하는 입장이라 할 수 있다. 그런데 그동안 교육론자들이 주도해 온 EFA 거버넌스에서는 국제사회 교육 담론이 지나치게 정의와 기본 개념을 생략하면서, 다양한 주체들에게 상이하게 해석되는 문제가 간과된 측면이 있다. 예컨대 Post-2015 교육의제 상정이 유력하게 예상되는 세계시민교육(Global Citizenship Education)도 수십 개의 해석과 실천이 가능한 것은 이에 대한 개념이 명확하게 정의되지 않고 문건에서만 동어반복식으로 전달되고 있는 것이 아닌가라는 학계의 우려도 있다. 이러한 제 측면을 고려하여, 현재 윤곽이 드러난 Post-2015 교육의제를 살펴보면 현재까지 합의된 포괄적인 교육의제의 목표와 세부 교육목표를 이해할 수 있다.
이러한 글로벌 교육의제는 교육의제의 외연과 의제설정의 내적 방식의 차이에도 불구하고 교육의 질, 형평성, 포용성, 그리고 평생학습을 공통적으로 강조하고 있다. 특히 2013년부터 World Bank를 비롯한 국제기구와 EFA를 담당하는 각 국가대표들은 Post-2015 교육의제에서 ‘교육’ 그 자체뿐만 아니라 ‘학습’을 강조하면서 ‘Learning for All’ 국제회의를 개최하는 등 개별 학습자의 학습활동과 학습성과의 중요성을 주목하였다. 더욱이 EFA 교육의제와 SDGs 교육의제를 다루는 양 거버넌스 모두가 소수자의 권리 강화와 교육의 질을 강조하고 있는 것은 분명하다. 여기서 교육은 미시적으로 학령기 교육에 한정된 것이 아니라, 평생학습을 통한 인간개발과 인간 삶의 존엄성(human dignity)의 문제를 근저에 내재하고 있는 것이다.
Ⅲ. Post-2015 교육의제 향후 전망과 시사점
UNESCO를 필두로 하는 국제사회 교육계가 제안할 Post-2015 교육의제는 다가오는 5월 인천에서 열리는 세계교육포럼에서 선언될 예정이며, 2015년 9월 UN 총회를 통해 최종적으로 승인될 전망이다. 향후 ‘교육의제’와 ‘개발의제 내의 교육의제’의 관계 설정에 대한 협의와 논의가 남아 있으며, 글로벌 교육의제의 실천을 위한 행동강령(frame for action)을 어떤 방식으로 수렴하고 적용해야 하는지의 쟁점도 남아 있다. 선진국과 개도국의 관점이 상이하고 그 내부에서도 지역별, 주체별로 선호하고 지지하는 의제가 상이하기 때문에, Post-2015 교육의제의 목표달성을 위한 전략수립도 숙제로 남아 있음을 주지할 필요가 있다. 마찬가지로 세계교육포럼을 개최한 우리나라 입장에서도 Post-2015 교육의제를 어떤 방식으로 받아들이고, 한국적 맥락에 적합한 방식으로 글로벌 교육의제를 활용할 것인지 비판적 성찰에 입각한 기초연구와 실천적 토대 구축이 필요하다. 글로벌 교육의제가 국제기구에서 선언하는 화려한 수사(rhetoric)나 선언문에 머무르지 않도록 국가와 지역공동체에 기반을 둔 교육의제의 실천은 두 번 강조해도 지나치지 않는다.


그동안 우리 정부는 Post-2015 글로벌 교육의제에 전략적으로 대응하기 위해 EFA 운영위원회를 주요 플랫폼으로 삼으면서 글로벌 교육의제 참여과정에 있어 주변부가 아니라, 중심에 들어가기 위해 노력했다. 흡사 과거에는 선진문물을 학습하고 동향을 모니터링하기 위해 한국대표단이 신사유람단처럼 참여했다면, 2015 세계교육포럼이라는 이정표를 맞이하면서 Post-2015 교육의제의 내용 구성과정에 개입하는 참여활동가(player)로서 포지션이 변화한 것은 주목할 대목이다. 이러한 변화와 성장의 역동을 이어받아서 세계교육포럼 이후 국제무대에서 교육의제의 실천에 적극적으로 대응하기 위한 다양한 이해관계자의 입장 청취 및 조율도 간과해서는 안 된다. 더불어 지역공동체(regional community)는 물론, 국제적 의견수렴을 위한 국제기구, NGO 등 비(非)국가행위자(non-state actors)의 역할도 면밀하게 파악하고 모니터링과 지원책을 마련해 나가야 할 것이다.


연구자와 교육실천가들은 2015년부터 2030년까지 미래사회의 교육비전의 이정표를 담당하는 Post-2015 교육의제를 긴 호흡으로 체계적으로 이해하고 실천방안을 마련해 나가야 할 것이다. 한국이 국제사회에서 교육분야에 대한 리더십을 발휘하고자 한다면, 인천 세계교육포럼 개최를 통해 다져진 교육강국 이미지를 끌어올리고 내실 있는 관련 사업의 발굴에 힘을 기울여야 한다. 사업발굴을 위해서는 정책대응을 위한 임시방편식의 단기 프로젝트를 지양하고, 반드시 관련 연구에 기반을 둔 중장기적인 프로그램이 기획되어야 할 것이다.


아울러, 세계교육포럼을 주도해온 교육계는 다양한 시민사회, 학계, 기업 등 각계 의견을 수렴하고 파트너십을 강화할 필요가 있다. 이러한 과정을 통해 세계교육포럼을 유치한 경험과 노하우를 축적하여 글로벌 교육의제에 대한 내용적 전문성뿐만 아니라 적극적이고 일관적인 교육외교활동을 진작할 수 있는 실천적 측면의 교육전문성의 외연을 점진적으로 확장해 나가야 할 것이다.
참고문헌
강선주(2014). Post-2015 개발어젠다: UN 정부간 협상 전망. 서울: 국립외교원 외교안보연구소
김진희 외(2014). Post-2015 글로벌 교육의제 동향 분석. 서울: 한국교육개발원
김진희(2014). EFA 운영위원회 참석 결과보고서 총합본(2013-2014). 한국교육개발원 내부 문서. 서울: 한국교육개발원.
최정윤 외(2013). Post-EFA 세계교육회의 의제 개발. 서울: 한국교육개발원.
Heyneman. S. P.(2010). Education and development: A return to basic principles. Development, 53(4). p518-521
Sinclair, M.(2008). Learning to live together: Design, monitoring and evaluation of education for life skills, citizenship, peace and human rights. Retrieved 13 February 2014 from: http://www.ineesite.org/uploads/files/resources/doc_1_Learning_to_Live_Together.pdf/2014.9.10. 13:33 접속
SDG OWG(2014d). Working Document for the Eleventh Session of the Open Working Group on SDGs. http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/3686WorkingDoc_0205_additionalsupporters.pdf/ 2014.8.12. 11:30 접속
UNESCO(2014). DRAFT OUTLINE Framework for Action on Education Post-2015 Paris: UNESCO.

1) 이글은 저자가 집필한 ‘Post-2015 글로벌 교육의제 동향 분석’의 일부를 활용하여 집필하였음
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