지방교육재정 개혁, 추진 방향과 전략, 성공요건
김태완 / 지방교육재정혁신추진단 단장・한국미래교육연구원 원장 싸이월드 공감
Ⅰ. 지방교육재정 현황과 개혁의 필요성
‘지방교육재정 개혁’은 정부가 교육의 질을 높이기 위해 추진 중인 교육개혁 5대 핵심과제의 하나로 선정되었다. 이 과제는 두 가지 미션을 가지고 있다. 첫째, 학생 수는 감소하고 있는데 교육재정은 증가하고 있어 어떻게 하면 재원을 잘 배분할 수 있는지 살펴보는 일이다.


둘째, 정부가 항상 당연히 해야 할 일이지만, 제한된 재정을 어떻게 사용하는 것이 모든 학생들에게 더 좋은 교육을 제공할 수 있는가를 탐색하여 제안하는 일이다. 이 두 가지 미션에 대해 응답하기 전에 먼저 국내외 경제상황과 이에 따른 지방교육재정의 현황을 개관해 볼 필요가 있다.


지방교육재정 개혁의 필요성은 먼저, 국내외 경제환경의 변화에 있다. 국제적으로는 전반적인 경기부진으로 인한 선진국들의 환율과 금리 변동 등의 변화가 우리나라의 수출과 수입에 영향을 미쳐 국내 생산과 경제를 어렵게 하고 있는 상황이다. 국내적으로는 세월호와 메르스 등의 예상하지 못한 사회적인 요인으로 경기부진과 이로 인한 세수감소 등을 들 수 있다.


한편, 학생안전을 위해 낙후된 교육시설을 개선하고, 희망하는 교원의 명예퇴직을 수용하며, 경제력이 약한 신혼부부들에게 많은 부담을 주고 있는 영유아 보육을 위한 누리과정을 지원하는 등 국가수준에서 필수적으로 담당해야 할 핵심적인 분야에 대한 최소한의 지출은 경제가 아무리 어려워도 추진해야 한다.


이와 더불어 무상급식 등 새로운 복지비용의 증가, 신도시 개발과 매년 약 15%에 이르는 국내 인구이동에 따르는 학교신설 등 새로운 수요의 지속적인 증가는 교육재정 운영방식을 새롭게 모색해야 하는 요인이 되고 있다. 신도시 개발에 따른 학교신설 수요는 즉시 반영해야 하지만 구도심과 농산어촌에 있는 소규모 학교는 아주 작은 인원의 학생이 꾸준히 감소하고 있으므로 즉각 폐교할 수 없는 어려운 점이 있다.


이처럼 어려운 국내외 경제여건은 [표 1], [표 2], [표 3] 과 같이 지방교육재정에도 그대로 나타나고 있다. [표 1]은 2010년부터 2015년 사이의 교부금의 변동상황을 보여준다. 내국세의 20.27%와 교육세 전액을 재원으로 하는, 지방교육재정의 주 수입원인 지방교육재정교부금은 2013년까지 매년 약 3조 원 수준으로 증가하였으나, 2014년부터 세수가 줄어듦으로 인해 2014년에 0.2조, 2015년에 1.5조씩 감소하고 있음을 보여 준다.
[표 2]는 최근 급격하게 늘어나고 있는 교육분야의 주요 지출내용이다. 주로 교원 명퇴를 수용하는 인건비와 복지 수요가 늘어나는 데 따르는 비용이라 볼 수 있다. 2010년 대비 2014년에 증가한 예산은 약 10.1조 원으로, 인건비(6.0조), 누리과정(2.9조), 무상급식(1.1조), 그리고 돌봄교실(0.1조) 등 주요 사업비 분야이다.
수입은 줄고 있는데 지출이 늘어나니 자연스럽게 부채가 늘어나고 있음을 [표 3]을 통해 알 수 있다. 세수 결손 등에 따른 지방채 발행규모의 확대로 인해 2015년 말 부채 잔액은 약 21조 원까지 대폭 증가할 것으로 전망된다.
위의 세 표는 지방교육을 위한 재정 수입은 줄고 있는데 지출은 늘고 있으며, 따라서 부채가 늘고 있음을 보여 준다. 지방교육재정의 개혁이 필요한 이유를 잘 보여주고 있다. 좀 더 구체적으로 지방교육재정 운영을 새롭게 모색해야 하는 이유를 살펴보면 다음과 같다.


첫째, 앞에서 언급한 바와 같이, 학생 수는 감소하는 반면, 교육재정은 증가하는 이유를 잘 설명할 수 있어야 한다.


둘째, 지방교육재정은 내국세에 연동되는 구조로 되어 있기 때문에 절대적으로 세수의 증감에 영향을 받는다. 예를 들어 2010년부터 2013년까지와 같이 매년 약 3조씩 세수가 늘어나는 등 재정여건이 좋은 때는 무상급식과 같은 신규사업을 도입할 때 사업의 타당성이나 중장기 교육재정에 미치는 영향 등을 면밀히 검토하지 않는 경향이 있다.
반면, 2014년 이후와 같이 세수의 감소 등으로 재정여건이 어려울 때는 세출의 구조조정 등을 통해 문제를 해결하려고 하기 보다는 쉽게 지방교육채를 발행하여 기존의 사업을 유지하려는 경향이 높기 때문에 재정운영의 효율성이 떨어진다. 따라서 국제적으로 경기회복이 지연되고 있고, 우리나라가 성장 안정화기에 진입하고 있음으로 인해 과거 수준의 지방교육재정 증가를 기대하기 어려운 현재 상황에서는 합리적인 재원 배분과 투자 우선순위를 재정립하는 등 재정운영의 효율화를 추진해야 할 필요성이 높아질 수밖에 없다.


셋째, 학생 수 감소로 소규모 학교가 크게 증가하고 있으나 지방교육당국은 학교신설 시 인근 소규모 학교의 이전 재배치 추진에 소극적인 점을 들 수 있다. 최근 5년간(2010 ~ 2014) 전국적으로 260개교의 소규모 학교가 통폐합되었으나, 소규모 학교는 지속적으로 늘어나 2001년에 700개교에서 2014년에는 1,753개교로 약 1,000여개가 늘어났다. 반면, 신설 학교의 수요는 매년 100여 개교에 이르고 있다.


넷째, 지역별 학생 수 변동의 편차가 크게 발생하고 있음에도 불구하고 지방교육재정교부금의 배분이 이러한 변동요인을 반영하는데 소극적인 점이다. 예를 들어, 경기도의 학급당 학생 수는 25.2명, 교사당 학생 수는 17.1명인데 비해 전남의 학급당 학생 수는 18.8명, 교사당 학생 수는 11.9명 등이다.


다섯째, 해당 연도에 사용하지 못하고 이월·불용되는 예산도 최근 감소추세에 있으나 매년 4조 원 이상으로 상당한 수준에 이르고 있는 점을 개선해 나가야 한다.
Ⅱ. 지방교육재정 개혁의 방향과 전략
이와 같은 개혁의 이유로 인해 지방교육재정을 재구조화할 필요성이 분명해진다. 첫 번째 미션인 학생 수는 줄고 있는데 교육재정은 증가하고 있는 주요 이유는 바로 교육환경 개선, 교원 명퇴, 누리과정 운영, 무상급식 비용의 지출 등이다. 교육환경 개선과 교원 명퇴는 계속되어 온 일이지만 누리과정 운영과 무상급식은 재정여건이 좋을 때 새로 늘어난 사업이다. 재정여건이 좋지 않은 지금 이 사업들은 지방교육재정에 큰 짐으로 작용하고 있다.


누리과정은 입법과정을 거쳐 정착되었지만 무상급식은 아직 법적 기반을 갖추지 못하고 정치적인 논쟁의 대상이 되고 있다. 이와 같이 교육복지 비용의 증가가 교육재정 증가의 주요 요인임을 보여주고 있으며, 이는 교육재정을 적정하게 유지하기 위해 선별적 복지를 해야 할 필요가 있음을 나타내고 있다.


두 번째 미션인 제한된 재원을 어떻게 사용하는 것이 모든 학생들에게 더 좋은 교육을 제공할 수 있는가에 대한 대책인 지방교육재정 개혁의 방향은 다음과 같이 설정할 필요가 있다.


첫째, 교육환경 개선, 교원 명퇴, 누리과정 등 국가수준에서 필수적이고 핵심적인 분야에 대한 최소한의 지출이 이루어지도록 재정배분체계를 분명하게 재정립한다.
둘째, 학생 수 감소 등 지역별 변동요인을 고려한 합리적인 교부금 배분 기준을 마련한다.


셋째, 학교 신설 시 인근 소규모 학교를 이전하여 재배치하도록 하고, 소규모 학교 통폐합을 통한 적정 규모 학교를 육성한다.


넷째, 학교를 통합하는 지역과 통합되는 지역이 서로 상생할 수 있도록 각 부처 및 지자체와 연계하여 다양한 연계 지원 방안을 마련한다.


다섯째, 매년 발생하는 이월·불용 예산의 규모를 축소할 수 있는 방안을 모색한다.


여섯째, 지방교육청의 재정운용 내용을 공개하여 국민의 알권리를 보장하고 주민통제를 강화한다.


이상의 개혁조치들은 국민의 세금이 교육발전을 위해 꼭 필요한 부문에 우선 배정되고 효율적으로 잘 사용될 수 있도록 개혁하는 일이다. 이상과 같은 개혁과정에서 전략적으로 분명히 인식해야 할 일은 첫째, 이러한 변화가 단 한번(One Point)의 개혁이라기보다 꾸준히 지속적으로 개선 노력을 경주해야 한다는 점이다. 따라서 지방교육재정 개혁이라기보다 ‘지방교육재정 구조개선’과 같은 입장으로 접근하는 것이 필요하다.
둘째, 어떠한 경우에도 급격한 변화로 인해 정상적인 교육을 어렵게 하는 일이 있어서는 안 된다는 점이다. 예를 들어, 재원 배분 시 학생 수 비중을 중요하게 반영할 때, 재원이 급감하는 교육청이 있지 않도록 하는 배려가 필요하다. 물론 학생 수 비중은 교부금 전체를 대상으로 하지 않고, 교부금의 18.5%에 해당하는 학교교육과정운영비에 대해서만 적용하기 때문에 변화의 규모가 크지 않겠지만 그럼에도 불구하고 보정장치는 반드시 필요하다. 예를 들어, 전년도 예산의 95%는 보장될 수 있도록 함으로써 점차적으로 변화를 소화하는 보정장치를 두어 급격한 예산감소가 일어나지 않도록 해야 한다.


셋째, 소규모 학교의 통폐합은 지역사회가 가지고 있는 복잡한 이해구조가 있기 때문에 어려운 점이 있지만 성공적인 사례를 많이 만들어 나가는 것이 중요하다. 예를 들어, 충북 속리산중학교는 인근 3개 중학교를 통폐합하여 기숙형학교로 육성되고 있어 학생과 학부모의 만족도가 매우 높다. 학생들은 그동안 할 수 없었던 축구 등 다양한 동아리 활동을 할 수 있게 되었고, 학부모도 안심하고 자녀를 학교에 맡기고 충분히 좋은 교육을 받을 수 있게 된 것에 대해 만족하고 있다.


또한 전남 함평지역에서는 관내 사립중고등학교의 기부채납과 지자체의 협력으로 4개의 중학교를 1개의 거점 중학교로 하고, 4개의 고등학교를 일반계 거점학교 1개와 특성화고 1개로 통폐합하고 신설하는 작업이 진행 중에 있다. 이러한 성과는 지역사회의 적극적인 협조가 있어야 가능하므로 시간을 가지고 지역사회와 꾸준히 문제를 풀어나가는 노력을 기울여야 한다.


국내경제는 항상 국내외 경제상황에 따라 부침을 계속한다. 하지만 교육을 잘하기 위해 필요한 재정을 안정적으로 지원하는 일은 국가의 책임이다. 그동안 우리 교육이 계속 발전할 수 있었던 가장 중요한 이유도 바로 재원의 안정적인 지원이라고 할 수 있으며, 이와 같은 좋은 전통이 계속되어야 더 좋은 교육을 할 수 있다.
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