고등교육의 경쟁력 강화와 대학 구조개혁의 추진
박춘란 / 교육부 대학정책관 싸이월드 공감
정부는 최근 ‘대학교육의 질 제고 및 학령인구 급감에 대비 하기 위한 대학 구조개혁 추진계획(이하 ‘구조개혁 계획’)’을 발 표하여 2023학년도까지 대학 입학정원을 16만 명 정도 감축하 고, 대학 특성화와 교육의 질을 높일 수 있는 새로운 대학평가체제를 도입할 것이라고 밝혔다. 이 글에서는 구조개혁 계획을 추진하게 된 배경과 계획 마련 경과, 주요 내용을 살펴보고자 한다. 아울러 체계적·안정적인 구조개혁 계획 추진을 위해서 는 법적·제도적 뒷받침이 필요함을 설명한다.
Ⅰ. 대학 구조개혁 정책 추진의 배경
우리나라는 세계 최저 수준의 출산율로 인해 학령인구가 급감할 것으로 전망된다. 2013학년도 고교 졸업자 수는 약 63만 명인데, 10년 뒤인 2023학년도에는 고교 졸업자 수가 40만 명으로 급감할 것으로 예측되고 있다. 2013학년도 대학 입학정원이 약 56만 명이므로, 만약 별도의 정원감축 노력이 없다면 고교 졸업자 전원이 대학에 진학한다고 하더라도 10년 뒤 대학의 미충원 규모는 16만 명에 이를 것이다. 그러나 이는 대단히 낙관적인 전망이며 고교 졸업자의 고등교육기관 진학률을 고려한다면 전망은 훨씬 더 나빠질 수 있다. 2013학년도 고교 졸업자의 진학률은 70.7%였으며, 지난 2009년 이후 진학률은 계속해서 줄어들고 있는 상황이다.

이러한 대입 자원의 급감은 우리 고등교육 전체에 영향을 줄 것으로 보인다. 우선적으로는 지방대학과 전문대학이 학생 충원에 어려움을 겪겠지만1), 이는 곧 수도권 대학의 대학원 위기로 이어져 고등교육 생태계 전반을 황폐화시킬 수 있기 때문이다. 지방에 소재한 대학의 경우 교육기관으로서의 역할 뿐만 아니라 일자리 창출, 산업인력의 양성과 공급, 지역문화 형성 등 소재 지역에서 다양한 역할을 하고 있기 때문에 대학의 위기는 지역의 위기로 직결될 가능성이 높다.

물론 학령인구는 급감하고 있으나, 유학생과 평생학습 등의 새로운 고등교육 수요가 증가하고 있기는 하다. 2013년 국내 외국인 유학생은 약 9만 명으로 10년 전에 비해 7배 가까이 증가하였다. 그러나 전체 대학 및 전문대학 재학생 중에 외국인 유학생이 차지하는 비율은 2013년 기준으로 약 4.2%에 불과하여 학령인구 급감을 극복하기에는 턱없이 부족한 수준이다. 평생학습 확대에 따른 성인학습자 역시 전문대학의 경우 비율이 증가하였으나, 4년제 대학의 경우에는 12~13% 내외에서 정체현상을 보이고 있어 인위적인 확대는 어려울 것으로 보인다.

이러한 외적인 변화에 못지않게 중요한 변화는 날로 높아지고 있는 대학교육의 질 제고에 대한 사회적 요구이다. 특히, 반값 등록금이 도입되면서 국민 혈세가 부실 대학의 연명수단이 되어서는 안 된다는 요구 역시 높아졌다. 즉, 각종 대학 평가가 있으나 여전히 대학교육에 대한 체계적인 질 관리체제는 부재하다는 인식 하에 경쟁력이 떨어지는 대학의 경영개선은 유도하면서, 대학 전반의 교육수준 개선을 도모할 수 있는 제도적 기반이 요구되고 있다.

이에 따라 대학의 양적 규모는 대폭 줄이되 교육의 질은 획기적으로 높여 경쟁력을 제고할 수 있는 적극적인 대학 구조개혁 방안을 모색하게 되었다.
Ⅱ. 구조개혁 계획 마련 경과
교육부에서는 지난 해 10월 박근혜정부 고등교육 정책의 밑그림이라 할 수 있는 「고등교육 종합발전 방안」을 수립하면서, 대학 구조개혁과 평가체제에 대한 기본 방향을 설정한 바 있다. 즉, ‘획일적 정량평가를 극복하는 맞춤형 대학평가 체제를 구축하고, 교육 수요자 관점에서 부실 대학은 확고히 정리하되, 나머지 대학의 특성화 발전을 유도하는 방식의 구조개혁을 추진’하기로 하였으며, 교육부에서는 2013년 하반기 구조개혁의 필요성과 구체적인 추진 방안에 대해 정책연구를 실시하면서 동시에 40회 이상의 의견수렴을 추진하였다. 특히, 대학 현장 뿐만 아니라 산업·경제계, 관련 정부부처 등에 대해서도 의견수렴을 실시함으로써 구조개혁에 대한 범사회적 공감대를 형성하고자 노력하였다. 그 결과 확인된 구조개혁에 관한 주요 의견은 아래와 같다.


■ 정부 주도의 구조개혁 필요

  • • 수도권과 지방이 공동 발전하는 고등교육 생태계 조성과 부실 교육으로부터 학생의 학습권 보호를 위해서는 국가의 적극적 개입 필요
  • • 과거 경영계는 시장에 맡기는 정책이 유효하다는 입장을 개진하였으나, 실질적인 구조개혁의 성과가 미흡하여 적극적인 대처가 필요한 시점
  • • 대학 구조개혁의 절차적 정당성 확보를 위해 지속적 의견수렴 필요


■ 정원감축 방법 및 관련제도 개선

  • • 대학 구조개혁은 학교 수와 입학정원 감축을 병행할 필요가 있고, 수도권과 지방, 일반대학과 전문대학으로 구분하여 접근 필요
  • • 학생 납입금이 사립대 주요 재원인 상황에서 정원감축은 사립대 재정 기반을 더욱 취약하게 할 것이며 이에 대한 대책 마련 필요


■ 대학 평가체제 개선

  • • 학령인구 감소에 대한 대응 뿐만 아니라 대학교육의 질과 전반적인 고등교육의 발전을 위한 독립적인 평가기구 설립 필요
  • • 정량 평가에 따른 부작용 방지를 위해서는 양적 지표에 질적 요소를 반영하여 근본적인 개선이 없는 단기간의 노력으로 지표 향상은 어렵게 설계해야 함


■ 사학의 퇴출경로 마련

  • • 정부에 의한 부실 대학 퇴출은 반발과 부작용을 초래, 잔여재산 처리 등 대학 스스로 퇴출할 수 있도록 법적 근거 마련
  • • 정원 감축 및 퇴출 시, 명예퇴직 제도 도입, 구조조정 기금 또는 잔여재산을 재원으로 한 퇴직수당 지급 등 검토 필요
  • • 정원 감축으로 발생하는 유휴시설에 대해 임대업 등 영리행위 허용
Ⅲ. 대학 구조개혁 추진 계획 주요 내용
이번에 발표된 구조개혁 계획은 다음과 같은 세 가지의 기본 방향에 따라 추진된다. 첫째, 전체 대학을 대상으로 평가를 실시하여 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학을 대상으로 정원감축을 실시한다. 둘째, 대학 특성화와 교육의 질 제고가 가능한 새로운 대학평가체제를 도입한다. 셋째, 지속적이고 체계적인 구조개혁을 위해 법적·제도적 기반을 구축한다.
1. 평가결과에 따른 정원감축 실시
가. 주기별 평가 및 정원감축
정부에서는 2014년 이후 대학 입학자원 규모2)를 고려하여 2023학년도까지 대학입학정원 16만 명을 감축하고, 우선적으로 2017학년도까지는 4만 명을 감축할 계획이다. 정원 감축은 구조개혁 기간(2014~2022)을 3주기로 나누어 주기마다 모든 대학을 평가하고 평가등급에 따라 최우수 등급을 받은 대학3)을 제외한 모든 대학에 대해 차등적으로 감축하는 방식으로 진행된다. 아울러 대학이 2014학년도 이후 정원을 선제적으로 감축할 경우에는 추후 구조개혁 평가에 따른 감축 시 모두 인정해 주고, 2013학년도 이전에 대학 자율적으로 감축한 정원에 대해서는 일부를 인정하는 방안을 검토 중이다. 또한, 산업 수요에 맞는 정원 조정을 위해서 대학이 중장기 산업별 인력수급 전망 등을 활용하여 정원 감축 계획을 수립할 수 있도록 산업통상자원부와 고용부 등 관련부처와 협업하여 해당 자료들을 수시로 대학에 안내할 예정이다.
정원을 감축할 때, 대학과 전문대는 설립목적과 평가기준이 다르므로 우선 1주기(’14-’16) 정원감축 시에는 현재의 정원 비율 수준(63:37)에서 대학과 전문대학을 구분하여 정원을 감축(대학 25,300명, 전문대 14,700명)하고, 교육대학교와 한국교원대학교는 별도의 평가를 통해 구분하여 정원을 조정하게 된다.


나. 재정지원사업과 구조개혁 연계
구조개혁 평가에 의한 정원 감축 외에 정부에서 대학을 대상으로 실시하는 모든 정부재정지원사업 평가에는 앞으로 구조개혁 계획이나 실적을 반영함으로써 자율적인 정원감축도 병행된다. 2014학년도부터 각종 재정지원사업과 연계하여 감축한 정원은 추후 평가에 따른 정원 감축 시 모두 인정되고, 구체적인 구조개혁 연계 방법은 사업별 추진계획에서 제시될 것이다.
2. 대학교육의 질 제고를 위한 새로운 대학평가체제 도입
대학 특성화와 교육의 질 제고를 위한 새로운 구조개혁 평가체제가 마련된다. 기존의 대학 평가가 정량지표 위주로 실시되면서 교육의 질과는 관계없이 평가를 잘 받기 위한 대학 간 경쟁이 과열되는 부작용이 있었다. 이에 새로운 평가에서는 기존 정량지표 위주의 대학 평가에서 모든 대학을 대상으로 주기적으로 실시하는 맞춤형 대학평가체제로 전면 개편하고자 한다.

새로운 평가는 모든 대학을 대상으로 절대평가를 실시하고 결과에 따라 5등급으로 분류하여, 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학에 대해 등급별로 차등적 정원 감축 등 구조개혁 조치를 실시한다. 등급별 구조개혁 조치는 입학정원 감축, 정부 재정지원사업 참여 제한, 국가장학금 미지급, 학자금 대출 제한, 자발적 퇴출 유도 등으로 이루어지며, 2회 연속으로 ‘매우 미흡’ 등급을 받을 경우 퇴출조치가 이루어질 예정이다. 등급별 구조개혁 조치는 아래 표와 같다.
구조개혁 평가는 평가주기를 설정하고 주기별로 실시되는 데 구조개혁 추진 기간(’14-’22)을 3주기4)(1주기 3년)로 나누 어 각 주기 내 모든 대학을 평가하게 된다. 평가방식은 정량 평가와 정성평가를 병행하되, 대학운영 전반과 교육과정에 이 르는 모든 영역을 평가하여 대학교육의 질을 높일 수 있도록 할 예정이다. 특히, 대학 평가지표를 공통지표 및 특성화지표 로 구성하여 대학별 특성이 평가에 반영될 수 있도록 할 것이 다. 평가지표와 지표별 반영비율 등은 국내·외 대학평가 지 표 분석, 의견수렴 등 정책연구를 거쳐 개발하되, 최종 확정은 사회 각계의 인사가 참여하는 대학구조개혁위원회 심의를 거 쳐 결정할 것이다.
3. 지속적 구조개혁을 위한 법적·제도적 기반 구축
가. 대학 구조개혁을 위한 추진체제 구축
구조개혁 정책은 정부 뿐만 아니라 대학들의 공감대 형성과 협조가 무엇보다 필요한 영역이다. 따라서 성공적인 구조개혁을 위해서는 교육부, 대학구조개혁위원회, 한국대학교육협의회 및 한국전문대학교육협의회 등 학교협의체 간의 긴밀한 협력이 중요하다. 향후 교육부는 구조개혁 기본계획 수립 및 평가결과에 따른 후속 조치 등 구조개혁 정책을 총괄하고,
대학구조개혁위원회는 구조개혁 기본계획, 평가계획, 평가지표, 평가등급, 구조개혁 조치 등 구조개혁 정책에 관한 사항을 심의하며, 대학협의체는 구조개혁 정책에 대해 다양한 제안을 하면서 대학들의 자체 구조개혁 노력을 유도하고 적극적인 협력을 이끌어내는 역할을 맡게 될 것이다.

구조개혁 평가의 경우 교육의 질과 학교 운영 전반에 대한 평가를 위해서는 평가의 전문성을 갖춘 400명에서 500명 규모의 평가단이 필요하다. 보다 구체적으로 평가단은 대학별 자체평가 보고서 서면평가와 현장평가 등을 실시하게 될 것이다. 아울러, 평가단 운영 등 평가를 뒷받침할 실무조직 운영을 검토 중이다.


나. (가칭) 「대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률」 제정
대학 평가를 실시한 후 평가 결과에 따른 정원 감축 등 구조개혁 조치를 위해서는 근거 법률의 제정이 필요하다. 아울러 평가에 따른 정부 주도의 정원 감축 외에 사립대학의 원활한 구조개혁을 위해서는 자발적인 퇴출경로 역시 마련될 필요가 있어, 정부에서는 (가칭) 「대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률」 제정을 추진하고 있다. 법률안에는 대학구조개혁위원회의 구성과 운영, 대학 평가 및 구조개혁 조치에 관한 사항 외에도 인수합병, 정원 감축에 따른 재산 및 회계 특례5), 해산 및 잔여재산의 귀속 특례, 평생교육기관으로의 전환 등 자발적 퇴출경로 마련, 통·폐합 및 해산 대학 재학생의 보호에 관한 사항 등이 담길 예정이다.
Ⅳ. 마치는 말
대학 구조개혁은 2013년 10월 정책연구팀의 토론회 이후 언론의 지속적인 관심과 대학 현장의 적극적인 토의, 산업·경제계의 제안 등 범사회적인 관심과 공감대를 불러일으켰다. 이는 우리 대학들이 직면하고 있는 현실이 몹시 어려울 뿐만 아니라 우리나라를 이끌어갈 후속세대를 양성하는 중대한 문제이기 때문일 것이다. 또한 급변하는 환경에 대응할 뿐만 아니라 우리 대학들의 경쟁력을 근본적으로 강화할 수 있는 방안이 필요하다는 데에 인식을 같이 하였다. 교육부에서는 구조개혁 정책이 향후 우리 고등교육 발전에 핵심적인 역할을 하게 될 것이라고 인식하고 있다. 따라서 정책의 기본 방향이 마련된 만큼 차분히 세부 계획을 추진해 나가되 대학 현장과 사회의 의견을 지속적으로 들으면서 정책을 추진하고자 한다. 아울러, 우리 고등교육의 발전을 위해 사회 각계의 지속적인 관심과 협력 역시 요구되며 특히, 금년 내 관련 입법을 추진하고 1주기 대학 평가 계획 마련 등 평가에 착수할 수 있도록 많은 지원이 필요할 것이다. 우리나라의 미래 세대 양성을 위한 전 사회의 지혜와 관심을 기대한다.
1)
‘13학년도 미충원 인원의 96.0%가 지방대, 그 중 지방 전문대학이 51.5%를 차지하였다.
2)
미충원 예상규모(천명) : 38.3(’17) → 88.2(’20) → 160.8(’23) → 162.9(’26)
3)
최우수 등급을 받은 대학의 경우에는 재정지원사업과 연계하여 자율적으로 감축할 수 있도록 유도한다.
4)
1주기(’14~’16) , 2주기(’17~’19), 3주기(’20~’22)
5)
정원감축에 따른 기준 초과 유휴 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 용도변경 허용 등
▲ TOP 싸이월드 공감
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