2014년에 예상되는 주요 교육정책 관련 법률안의 쟁점 및 처리 전망
이덕난 / 국회입법조사처 입법조사관 싸이월드 공감
Ⅰ. 들어가며
2014년 2월 25일 박근혜정부가 출범한 지 1주년을 맞이하였 다. 올해는 정부가 제시했던 주요 국정과제를 추진하기에 가 장 적합한 시기이고, 그렇게 할 것으로 기대되는 집권 2년차에 해당하는 시기이다. 이에 교육부는 지난 2월 13일 경기도 안산 시 소재 서울예술대학교에서 있었던 대통령 업무보고를 통해 ‘2014년 주요업무 계획’을 발표하였다.

정부가 교육분야 국정과제를 효과적으로 수행하기 위해서는 관련 법률안 처리를 위한 국회의 협력을 이끌어낼 필요가 있 다. 이에 교육부는 지난 2월 18일 국회에서 열린 국회(제322 회 임시회) 교육문화체육관광위원회(이하 국회교문위)에 주요 업무를 보고하였다.

이 글에서는 ‘2014년 대통령 업무보고’와 ‘2014년 국회교문 위 주요 업무보고’에 제시된 교육부의 업무계획을 살펴보고, 그 계획에 제시된 중점과제를 교육 관련 대선공약 및 국정과제 와 비교하여 주요 교육정책을 도출하였으며, 그 주요 교육정책 에 관련된 법률안의 쟁점 및 처리 전망을 분석·제시하였다.
Ⅱ. 2014년 교육부 업무계획의 비전 및 주요 내용
‘2014년 국회교문위 주요 업무보고’에 포함된 교육부의 업무 계획은 ‘2014년 대통령 업무보고’와 동일하다. 그 비전과 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 비전은 ‘모두가 행복한 교육, 미래를 여는 창의인재’이 다. 그 비전을 실천하기 위한 4가지 키워드(꿈·끼와 창조, 도 전, 희망)별 전략과 중점과제는 다음과 같다.

첫째, 꿈과 끼를 키우는 행복한 학교를 만들기 위한 중점과 제로 ‘1. 전인적 성장을 위한 학교교육 내실화’와 ‘2. 안전하고 신뢰받는 교육환경 조성’을 제시하였다. 여기에는 각각 “자유 학기제 확산 기반 구축, 문·이과 통합형 교육과정 개발, 교과 서 개발체제 근본적 개선, 인성교육 강화, 예술·체육·인문 교육 활성화, 통일 및 독도교육 강화”와 “사이버·언어폭력 해 소, 교원의 교육전념 여건 조성, 학부모 참여 활성화” 등의 교 육정책이 포함되어 있다.

둘째, 창조적 인재를 양성하는 질 높은 대학을 위한 중점과 제로 ‘3. 창조경제를 견인하는 교육·연구 역량 강화’와 ‘4. 미 래사회를 대비하는 대학체제 혁신’을 제시하였다. 여기에는 각 각 “인문학 진흥, 풀뿌리 연구 지원 확대, 창업교육 활성화, 산 학협력 강화, 지방대학 육성”과 “선제적 대학 구조개혁, 고등 교육 재정지원 확대, 대학재정운영 투명성 제고” 등의 교육정 책이 포함되어 있다.

셋째, 도전하는 사람이 성공하는 능력 중심의 사회를 위한 중점과제로 ‘5. 능력중심사회 기반 구축 및 직업교육 강화’와 ‘6. 100세 시대 평생학습체제 구축’을 제시하였다. 여기에는 각 각 “국가직무능력표준 활용 인프라 구축 , 고졸 선취업 후진학 체제 정착, 특성화 전문대학 육성”과 “온·오프라인 평생학습 체제 구축, 대안적 학위취득 제도의 질 관리 강화” 등의 교육 정책이 포함되어 있다.

넷째, 희망을 이룰 수 있는 열린 기회의 나라를 위한 중점 과제로 ‘7. 고른 교육기회 보장 및 사교육·입시부담 완화’ 와 ‘8. 글로벌 사회에 희망을 주는 교육한류’를 제시하였다. 여 기에는 각각 “소외계층 교육기회 확충, 교육비 부담 완화, 맞 춤형 교육(장애·기초학력·영재), 사교육 부담 경감(선행학 습·영어·한국사), 대입준비 부담 완화”와 “교육강국 발전경 험 공유·확산, 선진국과 교육협력 강화, 재외 한국인 글로벌 인재 육성” 등의 교육정책이 포함되어 있다.
Ⅲ. 2014년에 예상되는 주요 교육정책
2014년 예상되는 주요 교육정책을 도출하기 위하여 2014 년 교육부 업무계획에 제시된 중점과제를 ‘새누리당의 2012 년 대통령선거 교육분야 공식 공약’ 및 ‘제18대 대통령직인수 위원회(이하, 인수위)가 지난 2013년 2월 21일에 제안한 박근 혜정부 교육 관련 국정과제’와 비교하였다. 그 결과는 다음의 <표 1>과 같다.

먼저, 대선공약 및 국정과제에 포함되지 않았거나 부분적으 로 포함되었음에도 불구하고 2014년 중점과제로 부각된 경우 에는 현 정부의 추진 의지가 강하고 정책의 우선순위가 상대적 으로 높은 것으로 해석된다. 이러한 교육정책은 대체로 홍보 및 논의 과정이 상대적으로 길지 않았다. 만약, 여·야 또는 야 당과 추진 방향에 대한 견해차가 크고, 그에 대한 협력 및 이 해를 충분히 구하지 못할 경우에는 입법과정에서 쟁점으로 부 각될 것으로 예상된다. 여기에 해당하는 교육정책으로는 ‘통합 형 교육과정 개편’과 ‘교과서 개발체제의 근본적 개선’, ‘시간선 택제 교사제도 도입’, ‘선제적 대학 구조개혁’ 등을 들 수 있다. 다음으로, 대선공약 및 국정과제 가운데 2014년 중점과제로 선정된 교육정책은 정부의 추진 의지가 확실하다는 것을 의미 한다. 대선 기간과 지난 1년 동안의 집권 기간을 통해 어느 정 도 홍보 및 논의가 진행되었으므로 추진과정에서 특별한 문제 가 발생하지 않으면 쟁점으로 덜 부각될 가능성이 있다. 다만, 소요재원을 제대로 확보하지 못한다거나 관련 이해당사자들의 이견이 큰 경우 등 특별한 문제가 발생할 경우에는 쟁점으로 부각될 수 있다. 여기에 해당하는 교육정책으로는 ‘자유학기제 전면 실시의 기반 구축’과 ‘고등교육 재정지원 확대 및 효율성 제고’, ‘선취업 후진학 등 일과 학업을 병행하는 교육 지원 체제 확충’, ‘농어촌 학생과 학교밖 청소년, 대안교육기관 소속 학생, 탈북학생 등 소외계층의 교육기회 보장’, ‘선행학습 유발 관행 근절’, ‘영어 등 사교육비 경감’ 등을 들 수 있다.

그리고 대선공약 및 국정과제에 포함되어 있던 교육정책 가 운데 2014년 중점과제로 포함되지 않거나 부분적으로 포함된 경우에는 정부가 추진하려는 정책의 우선순위에서 후순위로 밀렸거나 소요재원을 제대로 확보하기 어려운 것으로 해석될 수 있다. 공약 이행 여부 등을 둘러싸고 논란이 일거나 관련 이 해당사자들의 반발이 있을 수 있고, 이에 따라 입법 관련 쟁점 으로 부각될 가능성이 있다. 여기에 해당하는 교육정책으로는 ‘신규교사 채용 확대 및 교원 수업시수 경감’과 ‘0~5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제 실현’, ‘초등학교 온종일 돌봄학교 및 방과후학교 무상지원’, ‘고교 무상교육’, ‘소득연계 맞춤형 반값 등록금 지원’ 등을 들 수 있다.

그밖에 대선공약 및 국정과제에 포함되지 않았거나 부분적으 로 포함된 경우에도 범정부적인 공감대가 형성되어 있거나 야 당 등이 강하게 요구하는 교육정책은 입법과정에서 쟁점으로 부각될 가능성이 있다. 여기에 해당하는 교육정책으로는 ‘유아 교육 및 보육의 통합’과 ‘전체 무상급식에 대한 국가의 재정 지 원’ 등을 들 수 있다.
Ⅳ. 주요 교육정책 관련 법률안의 쟁점 및 처리 전망
앞에서 도출된 2014년의 주요 교육정책에 대한 입법 추진 상 황 및 쟁점 사항은 위의 <표 1>과 같다. 주요 교육정책별로 관 련 법률안의 쟁점 및 처리 전망을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, ‘자유학기제’는 교육분야의 대선공약 및 국정과제 가 운데 가장 대표적인 과제이고, 박근혜정부가 표방하는 행복교 육의 핵심 정책이다. 자유학기제를 통해 꿈과 끼를 키울 수 있 는 방향으로 학교교육을 정상화하자는 취지에는 충분한 공감 대가 형성되어 있다. 그러나 자유학기제 시행에 따른 학력저 하 및 사교육 유발과 인프라 부족으로 인한 교육격차 우려도 제기되고 있다. 2013년 국회 국정감사에서도 “전면 도입까지 남은 시간이 많지 않으나 지역 인프라가 턱없이 부족한 상황이고, 진로체험 지원기관과의 유기적인 협조체계가 제대로 구 축되지 않고 있다.”는 국회의원의 지적이 있었다. 정부도 이러 한 문제에 공감하고 교육부를 중심으로 대책을 마련하고 있으 며, 한국교육개발원 등 연구기관들도 관련 연구를 수행하고 있 으므로, 순차적인 시범실시 확산에는 큰 어려움이 없을 것으 로 예상된다.

다만, 중학교 전체를 대상으로 전면 도입하고 나아가서 다른 학년 및 교육단계로 확산시키기 위해서는 「초·중등교육과정」 (교육부 고시)을 개정해야 한다는 지적이 있다. 그리고 이명박 정부 시기에 개정된 「2009 개정 교육과정」 (2009년에 개정된 「초·중등교육과정」)이 현장에 다 적용되기도 전에 다시 교육 과정을 전면 개정한다면, 많은 부작용과 비용을 유발할 수 있 으므로 신중하게 결정해야 한다는 주장이 있다.

교육부는 당초에는 교육과정의 개편 없이 자유학기제를 추 진한다고 발표하였다. 그러나 자유학기제의 효과적인 추진을 위해 교육과정 개편이 필요하다고 인식한 것으로 예상된다. 현 재 ‘문·이과 통합형 교육과정 개발’을 목적으로 2014년 중점 과제 가운데 하나로 「초·중등교육과정」을 선정하였고, 2014 년 7월까지 총론의 핵심사항을 결정하겠다고 발표하였다.

이처럼 자유학기제 자체가 법률 개정 사항은 아니나, 자유학 기제의 전면 도입 및 확산을 위해서는 「초·중등교육법」의 위 임 근거에 따라 교육부 장관이 정하는 「초·중등교육과정」을 개정할 필요가 있다. 그러므로 전체 중학교의 약 20%인 600개 교로 확대 실시되는 2014년에는 자유학기제 추진 관련 교육과 정 개편 논의가 국회 내에서 현안으로 대두될 가능성이 있다. 둘째, ‘통합형 교육과정 개편’과 ‘교과서 개발체제의 근본적 개선’은 ‘꿈과 끼를 살려주는 교육과정 운영’과 일부 관련되어 있으나, 사실상 대선공약 및 국정과제에 예정되어 있지 않았 던 정책이다. 자유학기제 등 일부 교육정책이 교육과정을 개 편해야 체계적으로 추진될 수 있다는 점을 인식하였고, 고등학 교 한국사 교과서 검정 과정에서 제기된 국정교과서 전환 방안의 타당성을 검토하기 위한 측면에서 제기된 것으로 해석된다. 교육과정 개편과 교과서 발행제도(개발체제) 개편은 법률 개 정 사항은 아니다. 초·중등학교 교육과정은 「초·중등교육 법」의 위임 근거에 따른 교육부 고시로 규정되어 있고, 초· 중등학교 교과서 발행제도는 「초·중등교육법」의 위임 근거에 따른 「교과용도서에 관한 규정」(대통령령)의 위임 근거에 따라 제정된 「초·중등학교 교과용도서 국·검·인정 구분고시」로 규정되어 있다.

그러나 교육과정 및 교과서 발행제도와 관련된 「초·중등교 육법 일부개정 법률안」 등이 제안될 것으로 예상된다. 교육과 정 및 교과서 발행제도의 위임 근거가 되는 「초·중등교육법」 자체를 개정하려는 입법 방안도 제안될 가능성이 있다. 한국사 교과서 검정 관련 기간이 촉박했던 원인 가운데에는 「2009 개 정 교육과정」이 급하게 추진 및 적용된 점을 빼놓을 수 없다는 지적이 있다. 만약, 교육과정 개편을 추진하더라도 개편 및 적 용, 그에 다른 교과별 교육과정 개편 및 교과서 발행 등에 충분 한 시간을 확보할 수 있도록 계획할 필요가 있다. 교육과정 및 교과서 발행제도 개편을 위한 고시 개정을 서두를 경우에는 국 회 내에서 이와 관련된 상당한 논란이 예상된다.

셋째, ‘정규직 시간선택제 교사제도 도입’은 교원의 교육활동 전념 여건 조성을 위해 마련된 정책이다. 교육부는 현직교사의 시간선택제 교사 전환 계획을 발표하였고, 이를 위한 대통령령 개정령안 3건을 지난 3월 7일에 입법예고하였다. 이에 대해 한국교총과 전교조는 “신규 시간선택제 교사제도 도입의 신호탄이고, 상위법을 위반할 소지가 있으며, 교직사 회의 분열과 교육의 질 저하를 초래할 것”이라는 이유로 반대 입장을 분명히 밝혔다.

교육부는 현직 교원의 시간선택제 전환의 법률적 근거로 「국가공무원법」 제26조의2(근무시간의 단축 임용)를 제시하였 다. 지난 2013년 9월 17일에 입법예고된 시간선택제 일반직공 무원 관련 대통령령 2건(「공무원임용령」, 「지방공무원임용령」) 의 법률적 근거도 이와 동일하거나 유사하다. 현직 교원의 시 간선택제 전환을 근무시간 단축임용으로 볼 경우에 별도의 법 률 개정 없이 가능하다는 해석이 있고, 선례도 있으므로 상위 법을 위반했다고 보기는 쉽지 않다. 그러나 시간선택제 교사 를 포함한 시간선택제 공무원의 직제상 정원과 겸직 허용 및 전일제 전환, 연금과 연가·수당 등의 문제가 명확하게 해소 되지 않았다.

네덜란드의 경우에 「근로자시간조정법」을 별도로 제정하여 추진한 사례가 있고, 우리의 경우에도 별도의 독립법 제정 주 장이 있다. 그러므로 시간선택제 교사제도 관련 법률 제·개 정 방안이 제안될 가능성이 있고, 국회 내에서 쟁점으로 논의 될 수 있다.

넷째, ‘선제적 대학 구조개혁’과 ‘고등교육 재정지원 확대 및 효율성 제고’는 대학 지원자 수 및 학생 수의 급격한 감소 추세 전망에 따른 불가피성이 인정되는 정책이다. 정부는 (가칭)「대 학 구조개혁 및 평가에 관한 법률」과 「국립대학 재정·회계법」 제정을 추진하겠다고 발표하였고, 제19대 국회에는 「고등교육 재정교부금법안」 3건 등 고등교육 재정지원 관련 법률안이 계 류 중이다. 구조조정의 형평성과 이해관계에 따른 대학들의 반 발, 고등교육 재정지원을 위한 소요재원의 마련 등과 관련하여 국회 내에서 논란이 발생할 가능성이 있다.

다섯째, ‘일과 학업을 병행하는 교육 지원 체제 확충’은 고졸취업중심 교육체제 강화 관련 주요 정책이다. 2014년 2월 14일 에 시행된 전문대학 및 산업대학에 대한 학점 인정 확대를 통 한 수학연한 단축 조치에 이어, 계약학과(109개교)와 재직자특 별전형(70개교), 위탁교육(68개교) 등 재직자의 후진학 기회를 확대하려는 취지에서 추진되었다. 제도의 취지에 대한 공감대 가 크다. 다만, 계약학과 등의 실제 운영 실태 및 홍보 등에 관 련된 민원 제기 및 논란 가능성이 있다. 그리고 계약학과와 사 내대학 등 확대 및 학사제도 개편 관련 고등교육법 개정 법률 안이 제안될 가능성도 있다. 이러한 점들과 관련하여 국회 내 에서 논란이 발생할 가능성이 있다.

여섯째, ‘교육비 경감’은 ‘만 3-5세 무상교육 실시’와 ‘초등학 교 돌봄학교 및 방과후학교 무상지원’, ‘고교 무상교육 2017년 완성’, ‘소득연계 맞춤형 반값등록금 지원’ 등 대표적인 교육복 지 공약을 포괄하는 정책이다. 현재 유치원비 인상률 상한제 도입 및 고액 원비 유치원 재정지원 차등화 관련 법률안이 계 류 중이다. 고교 무상교육 또는 의무교육과 관련된 「교육기본 법」과 「초·중등교육법」, 「지방교육재정교부금법」 등의 개정 법 률안도 계류 중이다.

고등교육재정 관련 법률안도 계류 중이고, 정부는 대학생 학 자금 관련 법령 개정을 추진하겠다고 발표하였다. 2014년 상 반기에 「한국장학재단 설립 등에 관한 법률」 및 「취업 후 학자 금 상환 특별법」의 개정을 추진하겠다고 밝혔고, 11월 경에 한 국장학재단 설립 등에 관한 법률 시행령」의 개정을 추진하겠 다고 제시하였다.

만 3-5세 유아교육·보육 공통과정(누리과정)을 도입한 어 린이집에 대한 지방교육재정교부금 지원의 법률적 근거가 미 흡하고, 급격한 추가 부담에 따른 시·도교육청의 지방교육재 정 부족 주장도 제기되고 있다. 그러므로 지방교육재정 부족의 원인에 대한 논란과 어린이집에 대한 지방교육재정교부금 지 원 논란을 해소하기 위한 「지방교육재정교부금법」 등 관련 법 률 개정 방안이 제기될 것으로 예상된다.

그리고 대선공약 및 국정과제로 제시되었던 유치원 교사 처우 개선, 돌봄교실 및 방과후학교 무상지원, 고교 무상교육 실시 등 교육비 경감 관련 공약이 이행되지 못했다는 지적이 있다. 이와 동시에 시·도교육청 가운데 일부가 당초예산에 교 직원 인건비의 일부와 유아교육·보육 공통과정 및 무상급식 예산의 일부, 명퇴수당의 일부 등을 반영하지 못했고, 추경예 산에도 반영하기 어려울 경우에 대비해 지방채 발행을 교육부 에 요청하는 등 지방교육재정의 부족 원인과 해결 방안을 둘러 싼 국회 내의 논쟁이 예상된다. 명퇴수당의 예산부족으로 인해 시·도교육청이 명퇴신청을 제대로 받기 어렵고, 이로 인해 ‘신규교사 채용 확대 및 교원 수업시수 경감’ 공약을 제대로 지 키기 어렵다는 주장도 있으므로, 이에 대한 논쟁도 예상된다. 대학생 교육비 감면과 관련해서 교육부는 장학금 지원 등 다양한 방안을 통해 교육비 부담을 집중적으로 경감하겠다고 발표하였다. 이에 대해 공약이 이행되지 못했다는 지적 또는 무리한 공약이었다는 지적 등이 있다. 대선공약 및 국정과제 로 제시되었던 대학기숙사 확충 및 기숙사비 인하 관련 법률 안이 제19대 국회에 계류 중이나, 정부의 구체적인 정책 방안 과 추진 노력이 미흡하다는 주장이 있으므로 국회 내에서 논 쟁이 예상된다.

일곱째, ‘선행학습 유발 관행 근절’과 ‘영어 사교육비 부담 완 화’는 사교육비 부담 경감을 목적으로 추진되는 정책이다. 지 난 2014년 2월 19일에 「공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제 에 관한 특별법」이 국회 본회의를 통과하였고, 3월 11일에 공포 되어 9월 12일에 시행될 예정이다. 이 법률은 학교 내에서 사교 육 경험을 전제로 한 학교수업 실시, 교육과정을 벗어난 범위 와 수준에서의 시험출제, 대입 전형의 논술·적성·구술시험 등에서 고교 교육과정의 내용을 벗어난 시험출제 등으로 선행 학습이 조장되고 있으므로 이러한 학교 선행교육을 규제하여 공교육을 정상화하겠다는 취지에서 제정되었다. 법률의 제정 이유에 대해서는 이견이 없으나, 선행교육의 개념이 학교 유형별로(자사고, 특목고, 자율학교 등 학교유형에 따라 학교교육 과정이 다를 수 있음) 달라질 수 있고, 학교 및 방과후학교 선 행교육은 금지되나 학원 등과 EBS 등의 선행교육은 허용되어 사교육이 조장될 우려가 있으며, 규제의 실효성에 대한 의문이 제기되는 등 부작용에 대한 논쟁이 예상된다. 상황에 따라서는 법률 시행 이후 선행교육의 개념 정의 등 일부 조항을 개정하 려는 법률안이 제안될 가능성도 있다.
Ⅴ. 나오며
지금까지 2014년에 예상되는 주요 교육정책 관련 법률안의 쟁점과 처리 전망을 분석하였다. 정부는 출범 2년째를 맞이하 여 대선공약 및 국정과제에 제시된 교육정책 중 주요 정책과 새롭게 제기된 교육정책을 중점적으로 추진할 것으로 예상된 다. 이에 대해 제19대 국회는 정부가 제출한 주요 교육정책 관 련 법률안과 국회의원이 발의한 관련 법률안을 대상으로 치열 한 분석과 논쟁을 거치며 대화와 타협을 통해 처리하려고 시도 할 것으로 전망된다. 교육부는 이 과정에서 법률안 처리를 위 한 국회의 협력을 이끌어낼 수 있는 다양한 방안을 마련하고 실천할 필요가 있다. 특히, 교육과정과 교과서 발행제 개편 등 은 법률 개정 사항은 아니나 법률상의 위임근거에 따라 교육부 장관이 정하는 고시 등을 개정하는 사안에 대해서도 국회에 보 다 선제적이고 적극적으로 보고하고 대화와 타협을 통해 이해 와 협력을 구하는 노력을 배가할 필요가 있다. 국회도 정파와 이념은 서로 다르더라도 학생을 중심으로 한 교육공동체의 행 복과 발전을 위해 머리를 맞대고 적극적으로 협력해야 할 것이 다. 주민직선 교육감선거를 포함한 지방선거가 실시되는 2014 년에는 주요 교육정책 관련 쟁점이 많을 것으로 예상되나, 국 회의 여ㆍ야와 정부가 대화와 타협을 통해 큰 문제없이 원만하 게 해결해 나아가기를 기대한다.
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